Waarom zijn het juist leiders van landen waarin de vrijheid van meningsuiting ernstig wordt beperkt en er vraagtekens zijn over het eerlijke verloop van verkiezingen, die zich er (te) vaak op voorstaan dat zij een democratisch mandaat hebben? Hoe blij zijn burgers met hun regering en in welke mate bekommert die regering zich daadwerkelijk over het welzijn van haar burgers? In eerdere edities van mijn General Government Performance Index (GGPI) heb ik al laten zien dat, naarmate landen als minder democratisch worden beoordeeld, de belangen van burgers steeds meer ondergeschikt zijn aan die van (het leiderschap van) de staat. Gevoelsmatig weten we dat dit zo is, echter dit ook daadwerkelijk hard te maken vergt onderzoek en verdieping. Het doel van mijn GGPI is vanuit verschillende invalshoeken dit soort relaties inzichtelijk te maken en een plek te geven.
In deze editie van de GGPI onderzoek ik eveneens in hoeverre er een correlatie bestaat tussen inkomensgelijkheid en levensgeluk van burgers enerzijds en aantoonbaar goed overheidsbestuur anderzijds. Te pas en te onpas worden deze begrippen door politici en journalisten ge- en misbruikt om een punt te scoren. Wat betekenen deze begrippen, welke waarde en zeggingskracht hebben ze? Kortom, hebben ze een normatief karakter waar beleid op ontwikkeld kan worden?
General Government Performance Index 2021
De GGPI is een middel om inzicht te krijgen in de effectiviteit van voor burgers relevant overheidshandelen. Om dit inzicht te verkrijgen baseerde ik me in eerdere edities op een drietal indexen die overheidsprestaties in kaart brengen: de Social Progress Index, de infrastructuurcomponent van de Global Competitiveness Index en de World Governance Indicators. De afgelopen twee jaren is de Global Competitiveness Index niet verschenen, en daarmee is een van de pijlers in mijn Index weggevallen. Dit jaar heb ik de infrastructuurcomponent uit deze index op basis van publiek beschikbare data zo goed als mogelijk gereconstrueerd en ingevoegd. Genoemde prestaties worden afgezet tegen de inspanningen die overheden plegen om deze prestaties te bereiken, zowel in termen van de hoogte van overheidsuitgaven als de omvang van de staatsschuld. Voor een uitgebreide toelichting op de achtergronden, opzet en gebruikte methodiek verwijs ik naar: ‘Achtergronden, opzet en methodologie van de General Government Performance Index’. De hoogste score in de index geeft aan dat een land, gegeven de publieke middelen die het relatief heeft aangewend, in verhouding tot andere landen, maximaal voor haar burgers gepresteerd heeft. Een score lager dan nul, geeft aan dat overheden in betreffende landen schromelijk tekortschieten in het voorzien in de behoeften van (al) hun burgers. Een score hoger dan 45 geeft aan dat de betreffende overheden hun burgers, gegeven het door hen gelegde beslag op de publieke middelen, zeer goede maatschappelijke opbrengsten leveren. Grijze gebieden op de kaart zijn landen waar in een van de bij de samenstelling van de index gebruikte prestatievelden data ontbreken of de overheidsuitgaven per hoofd van de bevolking lager is dan $2.250 (waardoor gericht beleid voeren heel lastig is).
De gekozen opzet leidt tot verrassende inzichten, vooral omdat niet – zoals meestal in dit soort vergelijkingen – welvarendheid tot uitgangspunt is gemaakt, maar de GGPI juist laat zien of de wijze waarop overheden hun per definitie schaarse middelen aanwenden, daadwerkelijk leidt tot voor burgers relevante uitkomsten. Naarmate meer geld beschikbaar is zullen de voor burgers relevante prestaties uiteraard hoger moeten worden. Dit doet niet af aan het gegeven dat overheidsbeleid er vooral om draait, of in ieder geval zou moeten draaien, binnen realistische financiële kaders verantwoorde keuzes te maken teneinde het binnen de altijd (te) beperkte mogelijkheden voor burgers beste resultaat te realiseren. Sommige overheden zijn daar beter in dan andere. De oorzaken daarvan zijn niet alleen terug te voeren op daadkracht van bestaande regeringen maar ook het verleden en de politieke cultuur van een land (en maar al te vaak een combinatie daarvan) spelen een belangrijke rol. Voor zover dat negatief uitpakt is dat geen excuus om op de handen te blijven zitten, maar zou het juist een aansporing moeten zijn, weliswaar met gepaste geleidelijkheid en met hulp van internationale organisaties, hier verbetering in te brengen. Ook dat laat GGPI zien: het legt haarscherp bloot dat veel overheden met hun financieringssituatie gevangen zitten in een spiraal waaruit ze zonder radicale herbezinning, steun en maatregelen niet zullen ontsnappen.
Rangorde en uitkomsten GGPI 2021
Dit jaar zijn 102 landen (2020: 82) door de ranking gekomen. Hiervoor is vereist dat het betreffende land in alle databases voorkomt en voor meer dan $2.250 per hoofd van de bevolking besteden kan aan overheidsuitgaven.
Uit de Index komt Zuid-Korea als winnaar uit de bus. Het slaagt erin zeer hoge maatschappelijke prestaties te koppelen aan een relatief beperkt beslag op de publieke middelen. De GGPI is ook een belangrijk hulpmiddel om te beoordelen hoe het beleid zich in de loop van de tijd ontwikkelt. Over een periode van vijf jaar heeft Qatar in absolute zin in de index de grootste stijging doorgemaakt. Deze eer is echter zeer dubieus. Niet de burgers, maar de overheid (autocratische machthebbers?) heeft van deze verbetering geprofiteerd. De toch al middelmatige maatschappelijke opbrengsten zijn gestabiliseerd, maar vooral de sterke terugloop van de overheidsuitgaven de afgelopen vijf jaar met ca. $ 19.000 per hoofd van de bevolking, heeft gezorgd voor genoemde forse stijging. Dit alles neemt niet weg dat Qatar nog steeds in de onderste regionen van de index figureert. Pas als landen met een vergelijkbare sociaaleconomische positie met elkaar vergeleken worden is het mogelijk een beter inzicht te krijgen in de relatieve prestaties.
Voor een verder inzicht in de uitkomsten van de GGPI en onderliggende prestatievelden (voor alle in de GGPI opgenomen landen) verwijs ik naar de via deze link bereikbare bijlage.
Selecte groep OECD-landen
Om het geheel wat concreter en inzichtelijker te maken laat ik om die reden ieder jaar ook voor een selecte groep landen die lid zijn van de OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) zien hoe zij presteren. Vanuit het oogpunt van de index heeft dat voordelen: hoe homogener de groep landen die vergeleken wordt, hoe relevanter het inzicht. Het gaat er vooral om beleidskeuzes van landen die wat omstandigheden vergelijkbaar zijn te toetsen. Het is weinig zinvol Nieuw-Zeeland met Qatar te vergelijken, maar Nieuw-Zeeland kan de toets met andere OECD-landen prima doorstaan. Voor Qatar geldt dat deze heel goed vergeleken kan worden met andere oliestaten in het Midden-Oosten.
Naast de resultaten van de GGPI zelf, wordt hierin ook inzicht gegeven in de twee hoofdcomponenten die de rangorde in de index bepalen: input (publieke lasten) en output (maatschappelijke opbrengst). De progressie-index meet het verschil in uitkomst tussen GGPI 2021 ten opzichte van de GGPI 2017.
Slechts vier landen in dit overzicht zijn erin geslaagd in verhouding tot andere in dit overzicht opgenomen landen zowel hun maatschappelijke opbrengst te verhogen als de publieke lasten te verlagen: Griekenland, Ierland, Noorwegen en Oostenrijk. Wij weten dat veel zaken, ondanks een goed bestuur, nog steeds voor verbetering vatbaar zijn of soms absoluut ronduit slecht geregeld zijn of verkeerd lopen. Aangezien de GGPI gedreven wordt door beleidsgerelateerde data, mag gesteld worden dat de keuzes die genoemde vier overheden gemaakt hebben, gegeven het beslag op de publieke lasten, voor hun burgers ten opzichte van andere landen de beste uitkomsten hebben opgeleverd. De GGPI geeft geen absoluut oordeel, maar is vooral een relatieve toets.
De burgers in de Verenigde Staten zijn relatief het slechtst af. Niet alleen is er sprake van een relatieve daling van de maatschappelijke opbrengsten, de publieke lasten zijn ook fors gestegen in verhouding tot andere landen. Dit geldt ook, maar dan in mindere mate, voor Nieuw-Zeeland.
Er zijn clusters van landen met overeenkomstige kenmerken te onderkennen. De wijze waarop de verschillende landen hun staatsfinanciën hebben ingericht blijkt bepalend te zijn voor het voor burgers relevante resultaat van overheidshandelen. Onderstaande grafiek geeft wat mij betreft een goed inzicht in deze clusters.
Voor de hoogste overheidsprestaties moet men vooral in Noordwest-Europa zijn, hoewel Nieuw-Zeeland en Australië met een veel beperkter beslag op de publieke middelen, het dankzij een traditioneel sterke cohesie en verantwoordelijkheidsgevoel ook goed doen. België en Frankrijk hebben een duidelijk minder gunstige hand in het organiseren van hun publieke lasten en blijven achter in het voorzien in voor burgers relevante maatschappelijke opbrengsten. Luxemburg is een klasse apart. Gesubsidieerd door de aanwezigheid van een veelheid aan EU-instellingen, wordt tegen hoge offers een hoog niveau van overheidsprestaties geleverd.
De charme van de GGPI is dat vooral in de vergelijking inzichtelijk gemaakt kan worden hoe landen ten opzichte van elkaar presteren als het gaat om het leveren van voor burgers relevante prestaties. Tot mijn grote verdriet heeft de GPPI nog geen ingang gevonden bij de politiek en de media ;-). Daarom wordt vaak teruggevallen op andere parameters waaraan de overheid getoetst wordt op haar prestaties. Twee daarvan, inkomens(on)gelijkheid en levensgeluk, ga ik hier nader tegen het licht houden. Zijn dit zinvolle indicatoren om overheidsbeleid op te beoordelen? Welke normatief indicatieve waarde kan eraan worden toegekend.
Wikipedia: WikiMedia Commons
Inkomensgelijkheid
Ik heb gekozen voor de ‘positieve’ waarde inkomensgelijkheid omdat dat tot op zekere hoogte een streefindicator is en omdat het zich beter dan het meer gebruikelijke begrip inkomensongelijkheid laat afzetten tegen levensgeluk, wat immers ook een positieve waarde is. Voor de definitie – de Gini coëfficiënt – maakt het niet veel uit. Deze coëfficiënt (zie grafiek) brengt de mate van inkomensgelijkheid tot uitdrukking door de feitelijke verdeling van het inkomen (oppervlakte B) te delen door een theoretisch perfect gelijke verdeling van het inkomen (weergegeven door de som van oppervlakten A plus B). Deze kan bepaald worden als bekend is hoe het inkomen over de bevolking is verdeeld. In Nederland houdt het CBS zich daarmee bezig. Als de uitkomst 1 is, dan is sprake van volkomen gelijkheid, is deze 0, dan heeft één persoon het gehele inkomen. Soms wordt dat getal met 100 vermenigvuldigd om het uit de sfeer van cijfers achter de komma weg te halen. Ik volg dat voorbeeld. Aan het principe doet dat wederom niets af.
De meest recente cijfers van de Worldbank laten het volgende beeld zien van de wijze waarop het inkomen in de wereld is verdeeld (zie kaart).
Dit is zeer instructief omdat blijkt dat een acceptabel niveau van inkomensgelijkheid – zo blijkt – op zichzelf weinig zegt over de kwaliteit van het bestuur; landen als Rusland (68,3) en Irak (70,5) kennen een inkomensgelijkheid die vergelijkbaar is met die van Canada (69,9) of Nieuw-Zeeland (70,4).
Het is duidelijk dat de kwaliteit van het bestuur in eerstgenoemde landen zwaar achterblijft bij de laatstgenoemde. Aan de andere kant is een zeer laag niveau van inkomensgelijkheid wel degelijk een indicator dat er belangrijke verschillen zitten tussen arm en rijk in een land. De inkomensgelijkheid in landen als Brazilië (51,9), India (50,5) en Zuid-Afrika (38,2) loopt zeer achter bij die in andere landen, wat ook laat zien dat de overheid daar er niet in slaagt zich voldoende voor haar burgers in te zetten. De inkomensgelijkheid is het hoogst in Slowakije (77,8), maar ook daar betekent dat niet dat burgers heel veel van hun overheid kunnen verwachten in termen van prestaties die voor hen (burgers) relevant zijn. Ook wordt duidelijk dat inkomensgelijkheid niets zegt over de kwaliteit van leven in een bepaald land (zo is bijvoorbeeld de inkomensgelijkheid in Myanmar (69,3) nagenoeg gelijk aan die in Luxemburg (69,5)). Dit maakt het sturen op inkomensgelijkheid als beleidsinstrument in mijn ogen weinig zinvol.
Inkomensverhoudingen tussen groepen
Dit alles roept de zeer terechte vraag op of de Gini coëfficiënt wel voldoende zeggingskracht heeft. Uiteindelijk is het niet meer dan een gemiddelde van alle inkomensgroepen tezamen en het zegt niet veel over de afstand tussen weinig-, midden- en veelverdieners. Om hiervan een indruk te krijgen heb ik ook gekeken naar de verdeling van het inkomen tussen die groepen. Onderstaande tabel laat zien hoe de laagste, middelste en hoogste inkomens zich tot elkaar verhouden. Bovendien heb ik gekeken naar verschillen in de betreffende inkomensaandelen ten opzichte van de situatie in 1995 en geef ik een indruk van de gemiddelde ontwikkeling van het besteedbare inkomen per hoofd van de bevolking over de periode 1995 tot 2020.
De tabel laat zien dat over het algemeen de bestaande inkomensverhoudingen min of meer gelijk zijn gebleven, enkele uitschieters daargelaten. In Luxemburg en Zweden zijn de rijken in 25 jaar tijd iets rijker geworden; in Griekenland, Ierland en Spanje zijn de lagere- en middeninkomens er iets op vooruitgegaan. Op basis van deze cijfers is er vooralsnog geen basis voor het veel gehoorde ‘geluid’ dat de electorale onvrede van de ‘middeninkomens’ te verklaren valt uit het verlies aan inkomensaandeel ten opzichte van lagere of hogere inkomens. Let wel: het betreft hier gemiddelden; in individuele gevallen kunnen de uitkomsten heel anders uitpakken! In de Verenigde Staten zijn de armen wat betreft inkomensaandeel slechter af dan de groep laagste inkomens in de meeste andere in het overzicht genoemde landen. Toch valt me op dat de verdeling van het inkomen in de meeste andere landen onderling minder verschilt dan je zou verwachten en dat over de tijd genomen de verdeling van het inkomen redelijk stabiel is. Ook wordt niet duidelijk wat vanuit een normatief oogpunt een ideale situatie is. Welke mate van inkomensgelijkheid en -verdeling levert het meeste levensgeluk op of vraagt om welke specifieke beleidsingrepen van de overheid? Wie het weet, mag het zeggen! Over vermogensongelijkheid valt uiteraard ook een heleboel te zeggen, echter door de specifieke complexiteit daarvan geef ik er de voorkeur aan dat op enig moment in een afzonderlijke blog te behandelen.
Levensgeluk
De Verenigde Naties onderzoeken jaarlijks in hun World Happiness Report wat de gemiddelde geluksbeleving is van inwoners in zo’n 150 landen wereldwijd.
Levensgeluk is per definitie een subjectief begrip, maar door consequent vast te houden aan een vaste methodiek en vraagstelling zijn er van jaar tot jaar wel degelijk uitspraken te doen over de mate van levensgeluk en hoe zich dat in de loop van de tijd ontwikkelt. Individuele respondenten wordt gevraagd hoe zij hun huidige leven beoordelen (op een schaal van 0 tot 10) ten opzichte van wat zij hypothetisch als het best mogelijke leven zien voor zichzelf.
Vervolgens trachten de opstellers van het rapport te analyseren hoe de uitgevraagde subjectieve geluksbeleving te verklaren valt uit een meer objectieve benadering. Dat blijkt lastig omdat geluk niet alleen of zonder meer te herleiden valt uit economische of sociale omstandigheden, maar juist voor een belangrijk deel bepaald wordt door andere factoren.
Dystopia
In het World Happiness Report worden deze factoren (qua omvang gemiddeld ca. 33% van het totaal) samengebracht in de wat vreemde en door de opstellers van het rapport slecht gedefinieerde term ‘dystopia’.
Dystopia kan positief of negatief zijn. Waar deze positief is, lijkt dat te duiden op grotere individuele zelfredzaamheid; negatieve waarden duiden mogelijk juist op breed ervaren individuele machteloosheid. Dit heeft invloed op de ervaren mate van levensgeluk. Interessant is dat naarmate de invloed van de overheid op het dagelijks leven in een land geringer lijkt te zijn, de dystopia hoger is. Dit kan het gevolg zijn van het simpelweg afwezig zijn van centrale overheidsvoorzieningen (Niger, Venezuela of Mozambique), maar ook door keuze (bijvoorbeeld door een grote mate van burgerinvloed (Zwitserland), het door burgers negeren van hiërarchische verhoudingen (Nederland) of het zich onttrekken aan overheidsgezag (België)). Negatieve dystopia duidt juist op het tegenovergestelde. Veelal lijkt een repressieve omgeving hier de oorzaak van te zijn. Dit kunnen landen zijn met hoge normatieve kaders, maar ook klassensamenlevingen, bureaucratieën, autocratieën, dictaturen en combinaties daarvan zijn hier voorbeelden van.
De veronderstelde onderliggende oorzaken van levensgeluk (de hiervoor genoemde objectieve benadering) worden door de opstellers van de World Happiness Report gezocht in de omvang van het bbp per hoofd van de bevolking (gemiddeld 25%), gevolgd door de (al dan niet) aanwezigheid van sociale vangnetten en structuren (16%). Gezonde levensverwachting (11%), vrijheid om keuzes te maken (9%) en tenslotte vrijgevigheid en perceptie van corruptie (ieder 3%) zijn de andere factoren die invloed hebben op de gepercipieerde mate van levensgeluk.
Door de introductie van de term dystopia geven de opstellers van het rapport inzicht in juist dat stuk levensgeluk dat niet door overheidsprestaties (of juist het gebrek daaraan) wordt verklaard. Het is een indicator voor de (ruimte voor) veerkracht en het eigen initiatief van burgers binnen de sociale, politieke en economische context waarin zij leven. Dit geeft echter geen enkele indicatie van de mate waarin de overheid voor burgers relevante prestaties levert. Daarnaast kan geconstateerd worden dat levensgeluk vaak correleert met economische welvarendheid, maar dat dit daar geen voorwaarde voor is. Brazilië, Uruguay en Kazachstan zijn voorbeelden van landen met een relatief hoog levensgeluk, zonder dat deze landen economisch welvarend genoemd kunnen worden.
Inkomensgelijkheid en levensgeluk
Beide invalshoeken afzonderlijk zijn – zo blijkt – niet in staat een overtuigend inzicht te bieden in de mate van welzijn van een land of voor burgers relevant overheidsbestuur. Inkomensgelijkheid en de wijze waarop inkomen in een land is verdeeld blijken absoluut niet indicatief te zijn voor de bijdrage die de overheid biedt in het welzijn van haar burgers. Ook het subjectieve levensgeluk zegt niets over het vermogen van overheden te voorzien in het welzijn van haar burgers.
De verdeling van inkomen over de bevolking is slechts een van de elementen die het welzijn bepalen. Het is daarvoor echter zeker geen noodzakelijke voorwaarde. Waar inkomensgelijkheid geen gelijke tred houdt met belangrijke waarden als vrijheid, veiligheid en ontplooiingskansen van burgers – typisch taken waar overheden een belangrijke invloed op hebben – zal het ervaren levensgeluk achterblijven. Irak en Frankrijk scoren beide ongeveer gelijk als het gaat om Inkomensgelijkheid (70,5 resp. 70,8) maar het verschil in geluksbeleving is enorm groot (4,9 resp. 6,7). Voor levensgeluk geldt iets soortgelijks. Een bepaalde mate van levensgeluk in een land zegt niets over de inkomensverhoudingen. Zo scoren de Verenigde Staten en Tsjechië ongeveer even hoog als het gaat om levensgeluk (6,98 resp. 6,92) maar is het verschil in inkomensgelijkheid substantieel (60,5 resp. 75,2). Waar in Tsjechië de hoogste 20% inkomens, 35,7% van het totale inkomen verdienen, is dat in de Verenigde Staten 47%.
Ook als beide indicatoren samen worden gebracht in één grafiek blijft een gemankeerd beeld over. Van 122 landen zijn zowel data over inkomensgelijkheid als over levensgeluk beschikbaar. De landen die bij beide criteria tot de top 20% behoren – dat zijn er twaalf – zijn in de grafiek hieronder specifiek genoemd.
Wat zegt dit alles? Is de hierboven weergegeven relatie tussen levensgeluk en inkomensgelijkheid een betrouwbare algemene indicator voor de toevoegde waarde van goed overheidsbestuur? Het zou een ingewikkelde benadering zoals de door mij samengestelde GGPI overbodig maken. Helaas blijken de indicatoren onvoldoende specifiek van aard te zijn om een voor de beoordeling van voor burgers relevant overheidsbestuur een zinvol alternatief te zijn. Het feit dat dit anders is bij een beperkt aantal, in bijna alle internationale vergelijkingen goed scorende landen, doet daar niets aan af.
Tot slot
De conclusie van dit alles is wat mij betreft dat levensgeluk en inkomensgelijkheid, anders dan de GGPI, geen indicatieve waarde voor beleidsbepaling hebben. Levensgeluk is een sterk individuele kwalificatie die hoogstens iets zegt over de mate van veerkracht van een volk, los van de inspanningen (of juist het gebrek daaraan) van de overheid in dat land. Het belang van inkomensgelijkheid is wat mij betreft beperkt tot het signaleren van extremen. De taak van de overheid is het beschermen van de minst weerbaren en het bevorderen van kansgelijkheid, individuele en economische ontwikkeling, veiligheid en stabiliteit. Waar de GGPI inzicht geeft in de baten en lasten van het overheidshandelen op deze taakgebieden, ontbeert het begrip inkomensgelijkheid een normatief kader voor handelen. Wat mij betreft is het begrip daarmee te veel een instrument voor het bedrijven van politieke propaganda en journalistieke vingerwijzingen, zonder al te grote toegevoegde waarde voor het maken van van voor burgers relevant beleid.