Achtergronden, opzet en methodologie van de General Government Performance Index
Overheden leveren maatschappelijke prestaties en sommige zijn daar beter in dan andere. Er circuleren veel lijstjes die deze prestaties meten en dan blijkt ook dat ieder lijstje weer een andere focus heeft. De Global Competitiveness Index, de Index of Economic Freedom en de Human Development Index zijn hiervan slechts een paar voorbeelden. Dit zijn alle op ‘output’ gerichte indexen en in veel van deze lijstjes scoort Nederland, net als andere landen uit noordwest Europa en Oceanië, in de top. Deze indexen doen echter geen uitspraak over de ‘prestatie’ van een overheid in relatie tot de daaraan door haar bestede publieke middelen.
Prestaties van de overheid worden door mij gedefinieerd als voor burgers relevante prestaties en ik duid ze in dit verband ook wel aan als maatschappelijke opbrengst (‘societal benefit’). Aangezien dergelijke prestaties het resultaat zijn van beleidskeuzes en daarvoor ingezette middelen, is het nuttig hier meer inzicht in te krijgen. Om deze reden heb ik in 2014 de General Government Performance Index (GGPI) opgezet, waarbij 'General Government' staat voor het geheel van centrale, regionale en lokale overheden, waarmee dus het geheel van overheidshandelen wat burgers raakt, wordt bestreken. Hiermee wordt ook de discussie voorkomen welke overheidslichamen wel of niet instrumenteel zijn in het realiseren van de bereikte uitkomst. De GGPI beoogt inzicht te verschaffen in de toegevoegde waarde van het totaal van overheidsbeleid voor burgers.
Hiertoe meet, weegt en vergelijkt de Index enerzijds maatschappelijke opbrengsten van overheidsprestaties en anderzijds de lasten die dat overheidshandelen (en nalaten) met zich meebrengt. Dit laatste duid ik ook wel aan met de term publieke lasten (‘public burden’). De GGPI stelt in staat en is bedoeld om te laten zien hoe, ongeacht de omvang van de in een land voor overheidshandelen beschikbare middelen, keuzes rond de besteding van die publieke middelen zich vertalen in voor burgers relevante prestaties waardoor het mogelijk wordt vast te stellen in welke mate dat beleid succesvol is geweest.
De GGPI is het resultaat van de vergelijking van twee verzamelingen componenten. De ene verzameling resulteert in een uitkomst voor maatschappelijke opbrengst. De andere verzameling legt de omvang van de publieke lasten vast. Het saldo van de twee (uitkomst maatschappelijke opbrengst, minus uitkomst publieke lasten) bepaalt de uitkomst in de ranking binnen de GGPI.
Output: maatschappelijke opbrengst
Prestaties van overheden zijn op vele verschillende manieren te duiden en er moet derhalve een keus gemaakt worden welke datapunten voor dit doel de meest relevante inzichten verschaffen. Deze keuze wordt uiteraard bepaald door eigen opvattingen over wat de taak van de overheid is of zou moeten zijn. Onder de constatering dat wat tot ‘de’ overheidstaak moet worden gerekend, door de tijd heen aan wijziging onderhevig is en wordt gekleurd door persoonlijke of ideologische opvattingen over omvang en verantwoordelijkheid van de overheid, is ook vastgesteld dat dit per definitie een subjectieve invulling oplevert. Wat mij betreft is de kerntaak van de overheid in ieder geval te voorzien in het welzijn van haar burgers. In deze visie dient de overheid zich met die zaken bezig te houden die bijdragen aan een goede en waardige levensstandaard, voorzien in een goede infrastructuur, duurzaamheid en veiligheid bewaken en bevorderen, alsmede mogelijkheden tot ontwikkeling en ontplooiing van burgers stimuleren. Daarnaast dient de overheid haar burgers te vrijwaren van corruptie en inmenging in de persoonlijke levenssfeer. Bovendien moet zij de rechtsorde, een goed en efficiënt bestuur, stabiliteit en de vrijheid van meningsuiting bevorderen. Geen van deze zijn economische ‘producten’ van overheidshandelen, maar desalniettemin zijn ze essentieel voor een goed functionerende maatschappij. Ik heb er daarom voor gekozen deze prestaties niet (of maar voor een heel klein deel) economisch te duiden, maar om aansluiting te zoeken bij bestaande indicatoren die elk output meten op de diverse genoemde prestatievelden. Ik maak hiervoor gebruik van een drietal componenten die rechtstreeks te herleiden zijn tot bestaande indicatoren. De eerste twee zijn externe prestatiecomponenten en de derde is een interne prestatiecomponent.
De eerste externe prestatiecomponent, de Social Progress Index (SPI), ontwikkeld door de Social Progress Imperative, meet de ontwikkeling die landen doormaken in het creëren van sociale toegevoegde waarde en ecologische duurzaamheid. Hiertoe worden binnen een drietal dimensies en componenten daarbinnen, onderzocht in welke mate landen (en daarmee overheden) erin slagen te voorzien in essentiële menselijke behoeften (voeding, water en sanitaire voorzieningen, huisvesting alsmede persoonlijke veiligheid), bijdragen aan het welzijn van haar burgers (kennis, informatie en communicatie, gezondheidszorg en een duurzaam milieu) en mogelijkheden verschaffen tot persoonlijke ontwikkeling alsmede het benutten van kansen (persoonlijke rechten en vrijheden, tolerantie en inclusiviteit, alsmede toegang tot (hoger) onderwijs). De SPI kent een schaal van 0 tot 100 om prestaties ten opzichte van elkaar vergelijkbaar te maken, en ik heb me hierbij aangesloten.
De tweede externe prestatiecomponent is een wat hardere component maar niet minder belangrijk voor het creëren van economische en (maar dan indirect) persoonlijke waarde: Infrastructuur. Dit is bij uitstek ook een element waar overheden een zeer belangrijke en een meer dan faciliterende hand in hebben. Het kost echt geld en het mag derhalve niet aan de prestatiekant van overheidshandelen ontbreken. Waar ik hiervoor in het verleden ‘winkelde’ bij het World Economic Forum, die verantwoordelijk is voor het tot 2019 jaarlijks verschijnende Global Competitiveness Report (GCR), heb ik wegens het ontbreken van recente updates, een eigen score voor deze prestatiecomponent berekend. Deze index is voor een gebaseerd op voor infrastructuur relevante indicatoren van de World Development Indicators en de Logistics Performance Index, beide van de Wereldbank, en op data afkomstig uit het CIA World Factbook. Er zijn tien verschillende prestatievelden, waarvan 8 kwantitatief en twee kwalitatief van aard zijn. De index bestrijkt wegen, spoorwegen, vliegvelden, scheepvaart, communicatie en logistieke infrastructuur. Wordt slechts in de berekening van de maatschappelijke opbrengst output score in aanmerking genomen als er voor 7 of meer prestatievelden gegevens beschikbaar zijn.
De interne prestatiecomponent, de Worldwide Governance Indicators (WGI), geeft over een zestal dimensies inzicht in de mate waarin overheden hun interne systemen georganiseerd hebben en burgers in staat stellen hun politieke vrijheden te realiseren, vertrouwen kunnen stellen in de rechtstaat en gevrijwaard zijn van inbreuken op hun persoonlijke levenssfeer. Ook deze componenten acht ik essentiële prestatievelden voor de overheid. Ik durf te stellen dat deze component een zeer grote correlatie heeft met de mate van welzijn van burgers.
Voor het doel van de GGPI zijn de zes afzonderlijke schalen van de WGI (ieder met een indeling van 0 tot 100) gemiddeld.
De drie genoemde componenten vormen de basis voor de score voor maatschappelijke opbrengst. Aangezien de componenten deels overlappend zijn heb ik de individuele componenten gewogen in een verhouding waarin ze allen, op basis van de prestatievelden binnen de individuele componenten, een min of meer gelijke weging krijgen:
1ste externe prestatiecomponent (Social Progress Index): 50%;
2de externe prestatiecomponent (Infrastructuur): 15%
interne prestatiecomponent (Worldwide Governance Indicators): 35%
De uitkomst van deze weging is vervolgens voor die landen die uiteindelijk de index halen, proportioneel gerangschikt op een schaal van 0 (laag) tot 100 (hoog)
Input: publieke lasten
De maatschappelijke opbrengst is het resultaat van het totaal aan overheidshandelen en nalaten, en dus van het gevoerde beleid. Dit beleid wordt betaald uit bijvoorbeeld belastingheffing en andere inkomstenbronnen van de overheid, zoals bijvoorbeeld gasopbrengsten of (andere) dividenden uit staatsdeelnemingen. Voor zover dit ontoereikend is om dat beleid te financieren, financiert de overheid tekorten door het uitgeven van staatsleningen. In feite wordt daarmee een wissel getrokken op de toekomst ten laste van toekomstige generaties en regeringen, zeker als de rente zich weer naar hogere niveaus begeeft.
Om deze reden bestaat de inputzijde van de index uit twee componenten. Naast de omvang van de uitgaven wordt ook de hoogte van de staatsschuld betrokken in de component Publieke lasten.
De eerste van de twee inputcomponenten is de op basis van cijfers van de World Economic Outlook van het IMF naar koopkracht gecorrigeerde omvang van de overheidsbestedingen per hoofd van de bevolking in actuele internationale, naar koopkracht gecorrigeerde dollars in de periode drie jaar voorafgaande aan het GGPI jaar (‘General Government Expediture’ of GGE). Dit behoeft enige toelichting:
De koopkrachtcorrectie is essentieel om de landen op gelijke voet vergelijkbaar te krijgen. Door de uitkomsten te herleiden naar bedragen per hoofd van de bevolking, wordt beoogd de uitkomsten terug te brengen tot een gelijke eenheid, onafhankelijk van de omvang van de economie van het betreffende land;
De keuze om drie jaar terug te grijpen voor de overheidsbestedingen (dus 2018 voor de GGPI 2021) is ook zeer verklaarbaar. Op deze wijze is het verband tussen handelen en nalaten als gevolg van het beleid enerzijds (vertaald in bestedingen van de overheid) en de uitkomst daarvan in de output componenten anderzijds (welke vaak ook teruggrijpen op eerdere data), directer inzichtelijk omdat er nu eenmaal tijd (ik ga uit van twee tot drie jaar) zit tussen het uitvoeren van beleid en het ondervinden van effecten daarvan door burgers.
Landen met een in 2018 voor koopkracht gecorrigeerde bedrag aan overheidsbestedingen lager dan $2.325 per hoofd van de bevolking zijn buiten beschouwing gelaten omdat met een lager bedrag per capita hoegenaamd geen gericht beleid te voeren.
Er is een tweede inputcomponent. Naast het betrekken van de totale uitgaven van de overheid, wordt ook gewicht toegekend aan de hoogte van de bruto staatsschuld van die overheid als percentage van het bruto nationaal product (‘General Government Gross Debt’, of GGGD). Hiervoor wordt teruggegrepen op de schuld per 31 december voorafgaande aan het jaar van de GGPI (dus 31 december 2020 voor de GGPI 2021) zoals deze actueel beschikbaar is op de site van Trading Economics. De data van de World Economic Outlook van het IMF blijken voor de meest recente data onvoldoende actueel en accuraat.
Voor het doel van de GGPI worden de uitkomsten van overheidsuitgaven en staatschuld, voor de landen die uiteindelijk de index halen, elk van laag tot hoog proportioneel gerangschikt op een schaal van 0 (laag) tot 100 (hoog). Uitgaven en schuld worden meegewogen in een verhouding 2:1. Aan de hoogte van de uitgaven wordt derhalve het meeste gewicht toegekend omdat daarin de primaire beleidsmatige keuzes van regeringen ten grondslag schuilgaat en dit het best inzicht geeft in de wijze waarop zij beleid prioriteren en uitkomsten beïnvloeden.
Uitkomst: General Government Performance Index (GPPI)
Er is een samenhang tussen de maatschappelijke opbrengst en de publieke lasten. Immers, het beleid en de wijze waarop dit wordt uitgevoerd moet gefinancierd worden uit de publieke lasten en genereert als het goed is voor burgers relevante uitkomsten. Het geeft een kwantitatief inzicht in de vraag hoeveel opbrengst een overheid genereert met het beslag wat zij legt op de economie. Zeker op de wat langere termijn geeft het ook een kwalitatief inzicht in de vraag of een overheid er vanuit het perspectief van haar burgers goed aan doet juist een groter of een minder groot beslag te leggen op de economie van een land. In tijden van crisis, maar zeker ook daarbuiten, is het noodzakelijk inzicht te krijgen of een overheid er verstandig aan doet de economie te stimuleren of juist te hervormen. Wanneer en in welke mate het één doen en wanneer en in welke mate het andere? Deze zaken probeer ik te vangen in de General Government Performance Index. Een index die de kosten en opbrengsten van overheidshandelen en nalaten, meet, weegt en onderling vergelijkt.
Het zal duidelijk zijn dat alleen die landen voor opname in de index in aanmerking komen, waarvoor voor elk van de gedefinieerde prestatievelden, uitkomsten voorhanden zijn. De uitkomsten aan de opbrengsten kant zowel als aan de lasten kant worden proportioneel gerangschikt van 0 tot 100. Hiermee wordt bereikt dat de in de index vertegenwoordigende landen op gelijke, relatieve, basis met en ten opzichte van elkaar vergeleken worden.
De uitkomst van de GGPI wordt bepaald door de uitkomst van de outputcomponent, de maatschappelijke opbrengst, (‘Societal benefit score’ of SBS), te verminderen met de uitkomst van de inputcomponent, de publieke lasten, (‘Public benefit score’ of PBS). De uitkomst hiervan bepaalt de positie van een land in de GGPI. Hoe hoger de score, hoe beter een land in staat is geweest uit het beslag wat zij heeft gelegd op de publieke lasten, haar burgers relevante maatschappelijke opbrengst te leveren.
Het vorenstaande leidt tot de volgende formule om de uitkomst voor een individueel land in de index te bepalen:
De index is zo geconfigureerd dat een uitkomst boven 0 aangeeft dat een overheid met de door haar besteedde middelen een maatschappelijke opbrengst heeft gegenereerd die relatief uitgaat boven hetgeen er relatief aan bijgedragen is. Het beleid heeft dan tot toegevoegde waarde geleid. Andersom geeft een score onder 0 aan dat het maatschappelijk rendement achterblijft bij de bestede middelen. Als je als overheid (noodgedwongen dan wel uit overtuiging) een klein(er) budget hebt, kan je weliswaar waarschijnlijk minder klaarspelen, maar desondanks toch een relatief groot maatschappelijk rendement genereren. Andersom kan je veel geld in een systeem pompen, zonder dat dit voldoende maatschappelijk opbrengst genereert.
Uiteindelijk is dat ook het doel van de index: deze wil laten zien hoe keuzes rond de besteding van overheidsgeld zich vertalen in voor burgers relevante prestaties van diezelfde overheid.
In de vergelijking tussen de jaren zit de winst. Dan wordt duidelijk wat voor gevolgen beleidskeuzen hebben gehad op het maatschappelijk rendement. Ik heb ervoor gekozen een periode van vijf jaar als referentieperiode te nemen.
Tot slot nog dit: het is belangrijk te realiseren dat het gaat om relatieve uitkomsten. Voor alle bouwstenen van de index geldt dat het gaat om prestaties van landen gemeten ten opzichte van elkaar. Een absolute verbetering van het resultaat in één van de componenten van de Index kan leiden tot een verslechtering van de uitkomst in diezelfde component, simpel om de reden dat andere landen nog beter hebben gepresteerd.