Overheden zijn de smeerolie van de maatschappij. Zonder hen komt het openbare leven tot stilstand, is de toekomst onzeker en geldt het recht van de sterkste. We realiseren het ons te weinig, maar de wijze waarop een overheid zich van haar taken kwijt, heeft een bepalende invloed op hoe wij als burgers kunnen leven zonder ziekte of vrees, hoe we ons zeker weten van huis en haard, ons beschermd voelen door het recht, kunnen terugvallen op voorzieningen in tijden van tegenslag en ons ongeacht kleur, geslacht of oriëntatie kunnen ontwikkelen en ontplooien. Dagelijks kunnen we zien dat sommige overheden daarin beter slagen dan andere. Een perfecte overheid bestaat echter niet; er is altijd ruimte voor verbetering. Afgezien van het feit dat er altijd een tekort is aan beschikbare middelen, bepalen politieke en ideologische tegenstellingen, de inrichting van electorale systemen en bestaande verhoudingen tussen de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht in belangrijke mate de effectiviteit van het politieke proces. Daarnaast mag de buitenparlementaire invloed van burgers, belangengroepen en instituties niet over het hoofd worden gezien.
Mijn jaarlijkse General Government Performance Index (ofwel GGPI; voor de resultaten over 2019 verwijs ik naar het laatste gedeelte van dit artikel) laat zien in welke mate overheden, met de hun ten dienste staande middelen, voor burgers relevante resultaten leveren. Als voorschot op die uitkomsten laat ik hier de GGPI 2019-uitkomst zien voor de grootste 20 economieën ter wereld op basis van het bbp. India en Indonesië ontbreken in mijn overzicht omdat hun overheidsbestedingen achterblijven bij de door mij in het kader van de index gestelde minimumnorm van $2.250 per hoofd van de bevolking.
Duidelijk is dat de omvang van het bbp van een land niets zegt over wat burgers daar van hun overheid te verwachten hebben. Het zijn niet alleen ‘opkomende’ economieën waar deze prestaties tegenvallen. Ook een behoorlijk aantal gevestigde en ontwikkelde economieën is in onvoldoende mate in staat voor burgers relevante overheidsprestaties te leveren. Waar ligt dat aan? In deze editie van de GGPI onderzoek ik of er een relatie is tussen de wijze van organisatie van het politieke proces in een land, en de kwaliteit van de voor burgers relevante overheidsprestaties aldaar. Hiervoor kijk ik naar de relatie tussen de hoogte van voor burgers relevante overheidsprestaties en inkomensongelijkheid enerzijds, en de wijze waarop regeringsmacht wordt uitgeoefend en de inrichting van het electorale systeem anderzijds.
Voor een uitleg van de hierboven gehanteerde termen verwijs ik naar de verklarende woordenlijst hier.
Wat vooral opvalt is dat parlementaire systemen, dat wil zeggen systemen waarin de regering direct verantwoording schuldig is aan het parlement, betere voor burgers relevante prestaties opleveren dan bij andere regeringsvormen het geval is. Binnen deze groep presteren regeringen die voor hun positie afhankelijk zijn van coalities van meerdere partijen, weer beter dan de rest. Tevens is de inkomensongelijkheid in betreffende landen significant lager dan elders. Het lijkt erop dat hoe meer verantwoording een regering moet afleggen aan het parlement, hoe groter de toegevoegde waarde van het overheidshandelen is voor burgers. In landen met een parlementair systeem die een kiessysteem hebben gebaseerd op een districtenstelsel of een meerderheidssysteem is echter wel sprake van een hogere inkomensongelijkheid.
Presidentiële systemen lijken veel minder in staat te zijn in het belang van burgers te functioneren. De concentratie van de uitvoerende macht onder presidentiële systemen leidt er ook vaak toe dat de inkomensongelijkheid hoger is.
Toeval of niet?
De vraag komt op of bovenstaande uitkomsten op toeval berusten of dat er een logische verklaring voor is. Hiervoor loop ik de verschillende combinaties van kiessystemen en regeringsvormen een voor een langs.
Aan de uiterste kant van het politieke spectrum staan de absolute monarchie (Saudi-Arabië) en het eenpartijstelsel (China). De burgers staan hier volstrekt niet centraal maar de belangen van de monarch of dé partij des te meer.
Vervolgens zijn daar het meerderheidssysteem en districtenstelsel. Beide systemen leiden ertoe dat een belangrijk deel van de door burgers uitgebrachte stemmen verloren gaan en in feite volledig ten gunste komen van degene die binnen een district de meeste of de meerderheid van de stemmen heeft binnengehaald. Beslissingen van op die wijze gekozen volksvertegenwoordigers zijn vooral gericht op het ‘pleasen’ van degenen die wél op hen hebben gestemd. Feitelijk is dit echter alleen mogelijk als die volksvertegenwoordigers ook nog eens behoren tot de meerderheid waarop een regering steunt én het belang van het district overeenkomt met het landsbelang. De dynamiek van deze kiessystemen brengt mee dat het politieke landschap verschraalt en de verscheidenheid in partijen beperkt is (het is voor kleinere partijen immers veel lastiger een zetel te verwerven dan voor grotere partijen). Dit leidt weer tot een binaire politieke cultuur; de regering versus de oppositie (men is voor óf tegen).
Wordt de uitvoerende macht in dergelijke systemen ook nog eens uitgeoefend door een president met uitgebreide uitvoerende bevoegdheden, dan komen de belangen van burgers mogelijk nog verder in het gedrang. Immers een president wordt uiteindelijk gekozen met meerderheid van stemmen en ook hier geldt dat de uitgebrachte stemmen op zijn tegenstander(s) minder zwaar of zelfs helemaal niet meewegen in de beslissingen die hij neemt. Immers, wiens stemmen men krijgt, wiens belangen men vertegenwoordigt. Daar komt bij dat de controlerende bevoegdheden van het parlement worden beperkt door de (grotere) uitvoerende macht van de president. Dit is alleen dan anders als de meerderheid van de volksvertegenwoordiging van een andere partij is dan de president. De noodzaak tot onderhandelingen om ‘dingen’ gedaan te krijgen en vooral de begroting goedgekeurd te krijgen, wordt dan immers groter. Of dit daadwerkelijk meer voor burgers relevante overheidsprestaties oplevert valt – door het hapsnap-karakter ervan – te bezien. Wel zal er een groter beslag worden gelegd op de overheidsfinanciën.
Op een theoretisch niveau valt te verdedigen dat naarmate een groter deel van de bevolking vertegenwoordigd is via een partij binnen een parlement, zoals vaak het geval is binnen een proportioneel kiessysteem, er ook meer kans is dat rekening gehouden wordt met hun behoeften en wensen. Voorwaarde is dan wel dat de regering ook echt naar het parlement moet luisteren zoals in een parlementair systeem het geval is. In een parlementair systeem ligt de gehele macht bij het parlement, de regering voert slechts uit. Hoewel het zonder een meerderheid in het parlement een stuk lastiger regeren is, is het zoals de ervaring in Scandinavische landen laat zien (laatstelijk beschreven in mijn artikel over de Statenverkiezing), zeker niet onmogelijk. Deze vergaande verantwoordingsplicht voor overheidshandelen geeft de grootste kans dat met de relevante belangen van burgers rekening wordt gehouden en dat overheden dienstbaar zijn aan hun burgers.
Geven en nemen
Er is echter wel een grote maar. Als de politieke cultuur in een land niet zodanig is dat de spelers op het politieke toneel het belang van burgers in de breedte vooropstellen in hun belangenafweging en de moed missen om tegenstellingen te overbruggen, dan werkt het niet. Het spel van kunnen ‘geven en nemen’ is daarvoor onontbeerlijk. Van de top-20- economieën is een aantal landen met zowel een parlementair als een proportioneel systeem, cultureel niet of in ieder geval in onvoldoende mate daartoe in staat. Voorbeelden hiervan zijn Italië en Spanje, waar het kennelijk onmogelijk is coalitieregeringen van uitlopende politieke opvattingen te vormen en kabinetten moeizaam tot stand komen en/of snel vallen. Voor zowel de burgers in die landen als voor de EU als geheel is veel winst te behalen als men bereid zou zijn na te denken over het omvormen van hun politieke cultuur en structuren. Het zou naïef zijn te veronderstellen dat dit eenvoudig is. Wat wel zeker is, is dat de huidige systemen niet of onvoldoende werken. Meer en vooral breed onderzoek naar de effectiviteit van de interactie tussen regeringsvormen en electorale systemen is dan ook zeer wenselijk, evenals onderzoek naar knelpunten en mogelijke oplossingen daarvoor. Een mogelijkheid is burgers belang te geven bij het bereiken van financieel verstandige beslissingen van hun overheid zoals ik dat eerder uitgewerkt heb in mijn artikel over kwetsbaarheid van burgers in de zuidelijke EU-regio door zwak bestuur van hun overheden.
Het geheel overziende kan worden geconstateerd dat politieke culturen waarin het nationale belang vooropstaat en niet dat van kiesdistricten en/of ego’s, het aanzienlijk beter doen dan die culturen waarin dat wel het geval is. Meer in het bijzonder kan, vooralsnog anekdotisch, vastgesteld worden dat in culturen waar men gewend is te geven en te nemen en politiek samen te werken over partijgrenzen heen, voor burgers de hoogste relevante overheidsprestaties worden geleverd.
General Government Performance Index 2019
Voorstaande analyse zou niet mogelijk zijn geweest zonder een beeld te hebben of en in welke mate burgers profiteren van het door hun overheid gevoerde beleid. Dit doe ik sinds 2014 jaarlijks onder de vlag van de General Government Performance Index (GGPI) waarin ik voor burgers relevante opbrengsten van overheidshandelen afzet tegen de kosten die dat overheidshandelen met zich meebrengt. Om dit inzicht te verkrijgen baseer ik me op een drietal indexen die overheidsprestaties in kaart brengen: de Social Progress Index, de infrastructuurcomponent van de Global Competitiveness Index en de World Governance Indicators. Deze prestaties worden afgezet tegen de inspanningen die overheden plegen om deze prestaties te bereiken, zowel in termen van de hoogte van overheidsuitgaven als de omvang van de staatsschuld. Voor een uitgebreide toelichting op de hiervoor gebruikte methodiek verwijs ik naar: ‘Achtergronden, opzet en methodologie van de General Government Performance Index’.
De directe aanleiding voor het opzetten van deze index was mijn nieuwsgierigheid over de vraag hoe de reactie van overheden op de krediet- en eurocrisis (2008-2013), de kwaliteit van voor burgers relevante overheidsprestaties zou beïnvloeden. Inmiddels is het, zeker over een langere termijn bezien, een zeer bruikbare indicator van effectiviteit vanvoor burgers relevant overheidsbeleid geworden. Dit geeft de GGPI extra toegevoegde waarde.De uitkomsten geven haarscherp weer in welke richting het voor burgers relevante beleid zich ontwikkelt, welke beleidskeuzes overheden hebben gemaakt en of deze wel of niet goed uitpakken. Door niet alleen de opbrengsten- en lastenkant in kaart te brengen, maar ook de verhouding daartussen wordt inzicht verkregen in de wijze waarop overheden erin slagen al dan niet extra meerwaarde te genereren voor hun burgers. De methodiek is zodanig dat uitkomsten boven het honderd (100) aangeven dat het overheidsbeleid van dat specifieke land relatief hogere opbrengsten voor burgers heeft gerealiseerd dan wat daarvoor aan relatieve lasten is opgeofferd. Deze benadering levert voor 2019 het volgende beeld op
De gekozen opzet leidt tot verrassende inzichten, vooral omdat niet – zoals meestal in dit soort vergelijkingen – welvarendheid tot uitgangspunt is gemaakt, maar de GGPI juist laat zien of de wijze waarop overheden hun per definitie schaarse middelen aanwenden, daadwerkelijk leidt tot voor burgers relevante uitkomsten. Naarmate meer geld beschikbaar is zullen de voor burgers relevante prestaties uiteraard hoger moeten worden. Dit doet niet af aan het gegeven dat overheidsbeleid er vooral om draait, of in ieder geval zou moeten draaien, binnen realistische financiële kaders verantwoorde keuzes te maken teneinde het binnen de altijd (te) beperkte mogelijkheden voor burgers beste resultaat te realiseren. Sommige overheden zijn daar beter in dan andere. De oorzaken daarvan zijn niet alleen terug te voeren op daadkracht van bestaande regeringen maar ook het verleden en de politieke cultuur van een land (en maar al te vaak een combinatie daarvan) spelen een belangrijke rol. Voor zover dat negatief uitpakt is dat geen excuus om op de handen te blijven zitten, maar zou het juist een aansporing moeten zijn, weliswaar met gepaste geleidelijkheid en met hulp van internationale organisaties, hier verbetering in te brengen. Ook dat laat GGPI zien: het legt haarscherp bloot dat veel overheden met hun financieringssituatie gevangen zitten in een spiraal waaruit ze zonder radicale herbezinning, steun en maatregelen niet zullen ontsnappen.
Rangorde en uitkomsten GGPI 2019
Dit jaar zijn 76 landen (2018: 78) door de ranking gekomen. Hiervoor is vereist dat het betreffende land in alle databases voorkomt en voor meer dan $2.250 (vorig jaar: $2.000) per hoofd van de bevolking besteden kan aan overheidsuitgaven.
Wederom weet Chili de hoogste plek te bezetten. Het land slaagt erin haar burgers met beperkte middelen een relatief hoog voorzieningenniveau te bieden. Dit geldt ook voor landen als Estland, Costa Rica (hoewel daar de prestaties zwaar onder druk staan), Georgië, Peru en Bulgarije. Ze staan in het rijtje van de hoogste 40% voor burgers relevante overheidsprestaties, maar behoren tot de landen met de 50% laagste overheidsbestedingen. De prestaties zijn daar weliswaar niet perfect en laten nog ruimte voor veel verbetering, maar zijn desalniettemin in relatie tot de beschikbare middelen en aangegane schuldverplichtingen, van een relatief zeer hoog niveau. Dit is niet eenvoudig en vergt een continue en zorgvuldige beleidsafweging tussen het wenselijke en het mogelijke. Dit staat in schril contrast tot de ‘prestaties’ van grote en naar alle maatstaven rijke landen als het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Spanje, de Verenigde Staten, België en Italië. Hoge overheidsuitgaven en -schulden leiden maar niet tot voldoende acceptabele ‘opbrengsten’ voor burgers. Politieke instabiliteit en maatschappelijke tegenstellingen staan in de weg aan het maken van goed beleid en/of het realiseren van betrouwbare politieke instituties en interacties.
Over de afgelopen zes jaar zijn Turkije (-22,78), Brazilië (-18,75) en Oman (-16,59) de drie landen waar burgers het meeste hebben moeten inleveren op het vlak van de voor hen relevante overheidsprestaties. Alle drie worden geleid door autocratische regeringsleiders, in het geval van Oman zelfs een absoluut monarch. De drie best presterende landen over de afgelopen zes jaar zijn IJsland (+27,19), Tsjechië (+25,42) en Denemarken (+22,40). Dit zijn uitgerekend alle drie landen met een coalitieregering binnen een parlementair systeem. De Denen doen dit zelfs met een minderheidskabinet.
Selecte groep OECD-landen
Zoals hiervoor aangegeven worden in de GGPI-landen met elkaar vergeleken met totaal andere economische vooruitzichten. Vanuit het oogpunt van de index geeft dat voordelen: prestaties worden binnen de index niet bepaald door economisch succes, maar door de gemaakte beleidskeuzes. Nadeel is dat rijp en groen met elkaar worden vergeleken, waardoor het lastig is een goed beeld te krijgen van economieën die wat omvang en staat van ontwikkeling betreft min of meer gelijkwaardig zijn. Om hieraan tegemoet te komen is een nadere selectie gemaakt van een groep van 20 landen die lid zijn van de OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) en die geografisch en economisch relevant zijn vanuit het oogpunt van de index. Naast de resultaten van de GGPI zelf, wordt hierin ook inzicht gegeven in de twee hoofdcomponenten die de rangorde in de index bepalen: input (publieke lasten) en output (maatschappelijke opbrengst).
Wat opvalt is dat de meeste landen er weliswaar in zijn geslaagd in de periode tussen 2014 en 2019 het relatieve niveau van hun publieke lasten omlaag te brengen, maar dat de winst in een groot aantal landen nog zeer marginaal is. Positieve uitzonderingen zijn Ierland, Denemarken en Nederland. Nog lastiger blijkt het om het niveau van de door de overheid voor burgers maatschappelijke opbrengst te verhogen. Zo heeft bijvoorbeeld Zwitserland geen mogelijkheid haar positie verder te verbeteren omdat ze al de nummer 1 in de rangorde van maatschappelijke opbrengst voor burgers bekleedt. Voor een verder inzicht in de onderliggende prestatievelden (voor alle in de GGPI opgenomen landen) verwijs ik naar de via deze link bereikbare bijlage.
Uit de Progressie Index (laatste kolom) blijkt wie de meeste progressie heeft gemaakt in het verhogen van de maatschappelijke opbrengst van overheidshandelen en in het verlagen van de publieke lasten. Hierin is de mutatie in beide componenten van de index over de periode van 2014 tot 2019 vastgelegd. Denemarken en Ierland hebben het aanmerkelijk beter gedaan dan de rest. Nederland heeft ook goed gepresteerd ondanks het feit dat het zich slechts op het vlak van de publieke lastenverlaging weinig kon manifesteren. Toch heeft ze daarmee een goede derde plek in de Progressie Index.
Zorgelijk is het dat zichzelf zeer hoge doelen stellende landen als het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten er niet in slagen een voor hun burgers bevredigend niveau van relevante overheidsprestaties aan te bieden. Het politieke klimaat in die landen is populistisch, maar dit vertaalt zich kennelijk niet in een handelen waar burgers beter van worden. Voor kiezers die zich aangetrokken voelen tot populisme zou dit een les moeten zijn. België en Frankrijk komt de twijfelachtige eer toe binnen deze selectie hun burgers met de hoogste publieke lasten op te zadelen. In België gaat dit hand-in-hand met de achteruitgang in de voor burgers relevante overheidsprestaties. Italië en Griekenland zijn met stip de hekkensluiters van de OECD GGPI-ranking. Voor alle achterblijvers en zorgenkinderen geldt dat politieke structuren bepalend zijn voor de kwaliteit van de output. Zonder die te analyseren en waar nodig te herzien, is er geen vooruitgang mogelijk en blijft het onrustig op de straten met boze, gele hesjes dragende burgers. Hier ligt een grote uitdaging voor de EU. Het vergt grootmoedigheid en leiderschap van het nieuwe leiderschapsteam van Ursula von der Leyen deze neerwaartse spiraal te helpen doorbreken.