Foto: ANP
Op 20 maart worden kiesgerechtigde Nederlanders in de gelegenheid gesteld hun stem uit te brengen op een van de kandidaten voor de Provinciale Staten in hun provincie. De provincies zijn in grote lijnen verantwoordelijk voor de bestuurlijke, economische en ruimtelijke inrichting van de binnen hun grenzen liggende gebieden. De verkiezing is niet alleen van belang voor de provincies zelf, maar zeker ook voor de nationale politiek. De uitslagen van de Provinciale Statenverkiezingen bepalen immers indirect de samenstelling van de Eerste Kamer. Het gevolg daarvan voor de nationale politieke verhoudingen en daadkracht van de regering moeten niet worden onderschat. Om meerdere redenen is hier iets vreemds aan de hand. Uit een op 1 maart verschenen opiniestuk in de Volkskrant van de hand van Wim Voermans, hoogleraar Staatsrecht aan de Universiteit van Leiden, met de titel Eerste Kamer is nergens voor nodig, hef haar toch op, valt op te maken dat dit sentiment breder leeft.
Waar stemmen we voor?
Voorafgaande aan de Provinciale Statenverkiezing stellen de verschillende deelnemende partijen hun verkiezingsprogramma vast. Vanzelfsprekend richten deze programma’s zich op al die eerdergenoemde zaken waar de Provinciale Staten verantwoordelijk voor zijn. De stemwijzers voor de verschillende provincies geven een mooi inzicht in de diversiteit aan dilemma’s waarmee de provincies worstelen. Deze zijn regionaal belangrijk, maar wijken op veel manieren af van zaken welke in de landelijke politiek spelen. Dit roept dan ook de vraag op wat het democratische fundament is van de Eerste Kamer. Immers een stem uitgebracht voor Provinciale Staten laat zich niet één-op-één vertalen naar de Eerste Kamer. Toen de Eerste Kamer vooral nog een ‘Chambre de Reflection’ was kon dit wellicht nog, maar de rol van de Eerste Kamer is de laatste decennia drastisch veranderd. In toenemende mate worden besluiten van de Tweede Kamer in de Eerste Kamer niet meer inhoudelijk getoetst, maar partijpolitiek gewogen. Het biedt een kans aan politieke partijen die in de Tweede Kamer geen meerderheid hebben, om in de Eerste Kamer de politieke besluiten van de Tweede Kamer alsnog onderuit te halen. Voor de bestuurbaarheid van ons land - door onvermijdelijke coalitievorming toch al geen lichtvaardig proces - vind ik dit een zeer groot probleem. De uitspraak van Lilian Marijnissen tijdens het recente partijcongres, dat de Provinciale Statenverkiezing van 20 maart een Rutte-referendum wordt, spreekt boekdelen. Zijn Provinciale Statenverkiezingen en de landelijke politiek één pot nat?
Positionering
De wijze waarop de verschillende politieke partijen hun input hebben geleverd aan de stemwijzers geeft inzicht in de wijze waarop partijen zich positioneren in de aanloop naar de verkiezingen. Als voorbeeld heb ik een diagram gemaakt op basis van de kieswijzer voor de Provinciale Statenverkiezing in de provincie Noord-Holland. Zowel de keuzes voor de perspectieven, als de interpretaties daarvan zijn de mijne.
De uitkomsten zijn gebaseerd op de standpunten die door de partijen zelf zijn ingebracht bij het samenstellen van de stemwijzer. Uit de toelichting bij de stemwijzer blijkt dat soortgelijke standpunten door partijen toch anders worden uitgelegd (‘nee, tenzij’ versus ‘ja, mits’). Dit zijn keuzes van partijen zelf en daarmee onderdeel van het positioneringsproces. De standpunten van de PVV en het FvD zijn nagenoeg gelijk. Voor de overzichtelijkheid heb ik ervoor gekozen alleen de uitkomsten van het FvD weer te geven. De in de grafiek gebruikte (+) en (-) geven geen waardeoordeel, maar zijn bedoeld om de positionering van de tegenstellingen op de assen te faciliteren.
Uitwerking op basis Stemwijzer voor de Provinciale Statenverkiezing 2019 voor Noord-Holland
Wat opvalt is dat er in grote lijnen drie groepen zijn te onderscheiden. Er is een groep van vier partijen (VVD, CDA, PVV en FvD) die op het oog een rechts/conservatieve koers vaart, een groep bestaande uit D’66, PvdA en SP die een min of meer progressieve middenkoers voorstaat en tot slot GL, dat zich stevig aan de uiterste zijde van het links/progressieve spectrum positioneert.
De positionering van zowel de VVD als CDA lijkt vooral bedoeld om niet teveel terrein te verliezen ten opzichte van hun, wat kiezersgunst betreft, concurrenten PVV en FvD. In de toelichting in de stemwijzer spreken VVD en CDA zich veel genuanceerder uit dan op basis van de mogelijke antwoorden (eens, oneens, geen van beide) uit de stemwijzer blijkt. Bij de vorige verkiezing voor de Provinciale Staten maakte de VVD onderdeel uit van het bestuur van elke provincie (Gedeputeerde Staten). Het CDA was onderdeel van het bestuur van elf van de twaalf provincies. Gelet op de diversiteit in samenstelling van die besturen, was dat zonder behoorlijke compromisbereidheid van hun kant niet mogelijk geweest.
(Zetels in rood refereren naar partijen met bestuursverantwoordelijkheid)
Groen Links positioneert zich als dé progressieve milieupartij van Nederland maar toont, zeker op landelijk niveau, nog weinig bereidheid tot het sluiten van moeilijke compromissen. Deze principiële houding past bij haar uitstraling naar de jonge/progressieve kiezersgroep die zij aan zich hoopt te verbinden.
PVV, FvD en SP (zie boven) lijken zich de facto als ‘tegenpartijen’ te positioneren; bij GL moeten we dit nog afwachten. Als ook GL zich hierbij aansluit dan ontstaat er op basis van de laatste peilingen binnen de Eerste Kamer een blok van 42% (!) wat als enig doel lijkt te hebben het landsbestuur zoveel mogelijk voor de voeten te lopen. Hiermee worden de bestuurlijke marges erg dun en kan de vraag gesteld worden welk democratisch doel daarmee wordt gediend.
De positionering speelt derhalve een belangrijke rol, maar levert vreemde en ongewenste uitkomsten op. Politieke partijen worden door de structuur waarop onze Eerste Kamer via de Provinciale Staten gekozen wordt, gedwongen op twee borden te schaken. Hiermee wordt geen recht gedaan aan het feit dat in de provincies geheel andere zaken spelen dan landelijk. Worden de Provinciale Staten zo wel voldoende serieus genomen en staat de structuur daarmee niet in de weg van de inhoud?
Legitimatie
In de praktijk blijkt dat de populariteit voor de Provinciale Statenverkiezing aan de lage kant is. Nog geen 48% van de stemgerechtigden bracht in de laatste verkiezingen voor de Provinciale Staten zijn stem uit. Dit is in lijn met de gemiddelde opkomst over de afgelopen vijf verkiezingen (48,7%). Daarmee is deze opkomst zo’n 30%-punten minder (!) dan de gemiddelde opkomst bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer (welke 78,4% bedraagt). Het is de vraag of een dergelijke opkomst wel voldoende is om de Eerste Kamer, die zo belangrijk wordt geacht in ons parlementaire systeem, voldoende legitimiteit te verlenen. Ik heb hier ernstige twijfel over. Ik vrees dat het volstrekt niet duidelijk is hoe een stem op een programma in de Provinciale Statenverkiezingen zich vertaalt naar een zich steeds politieker opstellende Eerste Kamer.
De lage opkomst heeft daarnaast nog een vertekenende invloed op de samenstelling van de Eerste Kamer. Partijen die kunnen rekenen op kiezers met een hoge intentie om te stemmen (doorgaans zijn dit de beter opgeleide en maatschappelijk betrokken stemmers) presteren bij een lage opkomst beter dan in de peilingen is voorzien. Ook dit roept vragen op over de legitimatie van de Eerste Kamer als schakel in het politieke besluitvormingsproces.
Staatscommissie Remkes
Het voorgaande kan niet losgezien worden van het werk van de Staatscommissie parlementair stelsel onder leiding van Johan Remkes. Deze heeft op 13 december 2018 haar eindrapport aangeboden aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Haar opdracht was te onderzoeken of onze democratie nog optimaal functioneert en welke aanpassingen nodig zijn om onze democratie toekomstbestendig te houden. Vreemd genoeg wordt met geen woord gerept over de vreemde relatie tussen de Provinciale Statenverkiezing en de samenstelling van de Eerst Kamer. Voor het goed en duidelijk functioneren van onze democratie zou het toch belangrijk moeten zijn dat burgers een duidelijk beeld hebben voor welk vertegenwoordigend lichaam zij hun stem uitbrengen. Ook zou helder moeten zijn hoe een programma zich vertaalt naar standpunten in de volksvertegenwoordiging. Dat is in het geval van de Eerste Kamer onmogelijk. De Staatscommissie Remkes hekelt terecht het ‘monisme’ binnen onze parlementaire democratie: het zich als Kamerlid gebonden voelen/zijn aan het verkiezingsprogramma van zijn partij respectievelijk het regeerakkoord. Hierdoor zou een te statische relatie ontstaan tussen de regering en de Kamerfracties die enerzijds de regering steunen, maar anderzijds deze ook moeten controleren. Tussen de regering en de Eerste Kamer is deze relatie minder expliciet, niet in de laatste plaats omdat de Eerste Kamer op andere tijden van samenstelling wijzigt dan de Tweede Kamer. De Staatscommissie stelt in feite dat omdat de Tweede Kamer aan de leiband zou lopen van de regering, de Eerste Kamer - zeker na een gewijzigde samenstelling daarvan na Provinciale Statenverkiezingen - een belangrijke rol toekomt in ons parlementaire systeem. Hiermee wordt voorbijgegaan aan het probleem zelf en wordt alleen het symptoom bestreden.
De Staatscommissie Remkes heeft geen opdracht gekregen om te komen met voorstellen voor een zo effectief mogelijk functioneren van de regering. De opdracht was te onderzoeken hoe onze democratie en de beleving daarvan toekomstbestendig gemaakt kan worden. Zij heeft zich daarbij nagenoeg alleen gericht op de rol van het parlement. Het wrange is nu dat regering en parlement onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn en dus ook niet los van elkaar kunnen worden beschouwd, zoals de Staatscommissie uitdrukkelijk wel doet. Controle en transparantie zijn belangrijk, maar geen doel ten koste van alles (dit resulteert in onmacht en bestuurloosheid). Net zo goed is een effectieve regering belangrijk, maar geen doel ten koste van alles (dit kan leiden tot dictatuur). Tussen deze functies (bestuur en controle), samen uiteraard met de onafhankelijke rechterlijke controle om willekeur te vermijden, moet een goede balans bestaan. Waar die balans ontbreekt ontstaat onrust en verdwijnt het vertrouwen in het functioneren van de democratie. De Staatscommissie kijkt vooral naar één van de pijlers van het systeem (het parlement) en ondermijnt daarmee ongewild het vertrouwen in het totaal.
Chambre de Frustration
Door verschillende oorzaken is de rol van de Eerste Kamer in onze parlementaire democratie een ongelukkige. Hierboven, maar ook eerder heb ik betoogd dat door de toenemende versnippering van het politieke landschap regeringen, meer dan vroeger, noodzakelijkerwijs steunen op brede coalities van meerdere partijen. Sinds het verkiezingsjaar 2002 (cyclus van zes verkiezingen) heeft geen van de partijen in de Tweede Kamer 30% of meer van de zetels bezet. In de daaraan voorafgaande cyclus van zes verkiezingen was dat nog vijf keer het geval. Die versnippering levert ingewikkelde coalities op waar veel uiteenlopende wensen worden omgesmeed naar aanvaardbare compromissen, maar ook veel verlangens worden ingeslikt. Een wisselende samenstelling van de Eerste Kamer helpt alleen degenen die eerder niet bereid waren water bij de wijn te doen of regeringsverantwoordelijkheid te dragen, om alsnog hun gram te halen. Ook dit heeft invloed op de beleving van democratie en zich als burger gehoord voelen. Het ‘schuurt’ veel meer dan voorheen. Opmerkelijk genoeg ziet de Staatscommissie in de aandacht die dat in de media genereert een positief gegeven. Hoe meer lawaai, hoe beter de burger zich vertegenwoordigd voelt? Het tegendeel lijkt me het geval. De pluriformiteit van de Tweede Kamer maakt het lastig genoeg een regering te vormen en effectief te besturen. De Eerste Kamer is binnen het huidige politiek pluriforme landschap in toenemende mate een obstakel die goed bestuur hinderlijk in de weg loopt, en indirect de democratie en het draagvlak daarvoor in de weg zit. Er zijn grote vraagtekens te plaatsen bij de legitimatie, positionering en het (indirecte) politieke mandaat van de Eerste Kamer binnen het politieke bestel. Ik denk overigens niet dat een rechtstreeks gekozen Eerste Kamer hier iets aan verandert. Het zou het onwenselijke politieke karakter van het instituut alleen maar vergroten.
Naast inhoudelijke bezwaren is er ook nog de vraag of de rol van de Eerste Kamer wel voldoende toevoegt aan de kwaliteit van ons democratische bestel. Zij heeft de afgelopen ca. vijftig jaar (De Jong - Rutte II), iets meer dan 13.400 wetten behandeld. Hiervan hebben 111 (!) de eindstreep niet gehaald (0,83%) Ze zijn hetzij door de Eerste Kamer verworpen (58 stuks) dan wel door de indieners ingetrokken (53 stuks). Een kwart daarvan viel in de periode dat de regering geen meerderheid had in de Eerste Kamer (dit was gedurende de kabinetten Rutte I en II, en beslaat 14% van de afgelopen 50 jaar). Dit roept de vraag op of de Eerste Kamer gedurende die periode grote legislatieve dwalingen heeft voorkomen of de Grondwet heeft verdedigd tegen ongeoorloofde inbreuken? Ik meen dat dat erg meevalt, maar uiteraard is dit een kwestie van smaak en zal de lezer zelf moeten oordelen (Eerste Kamer database: verworpen wetsvoorstellen/ingetrokken wetsvoorstellen). Naar mijn stellige overtuiging is er volstrekt onvoldoende grond om in deze tijd van toenemende versplintering van het politieke spectrum de Eerste Kamer in haar huidige rol te handhaven.
Wat dan?
De kwaliteit van een democratie moet niet, zoals de Staatscommissie lijkt te suggereren, afgemeten worden aan de hoeveelheid kabaal of de emotie die opgeroepen wordt of het aantal hoepels waardoor je moet springen voor een besluit definitief is. Het gaat om de kwaliteit, doortastendheid en bestuurlijke kracht die ontwikkeld kan worden om alle burgers zo goed mogelijk te bedienen. Daar hoort een goede interactie met en controle door de volksvertegenwoordiging bij. In mijn eerdere artikelen over deze problematiek Politiek onvermogen of politiek onmogelijk? en Democratie voor Nederland 2.0 heb ik hier uitvoerig over geschreven en voorstellen voor gedaan. Deze staan wat mij betreft nog steeds. De voorstellen voorzien in het naar (goed functionerend!) Scandinavisch model vormen van regeringen op basis van pre-coalitieakkoorden gebaseerd op beginselgemeenschappen (liberaal, confessioneel, progressief en alles daartussen of omheen). Dit zijn geen dikke regeerakkoorden waar onoverbrugbare inzichten tot in detail uitonderhandeld zijn en blinde discipline binnen de fractie een vereiste is. Juist omdat de uitgangspunten zijn gebouwd op gelijke beginselen en minderheidsregeringen (zonder gedoogsteun!) niet taboe zijn, is het mogelijk een helder verhaal neer te zetten. Kiezers weten van tevoren op welke beginselgemeenschap en aan welk programma zij hun stem verbinden. De uitslag bepaalt welke beginselgemeenschap de kiezer het meest heeft aangesproken. Deze zal vervolgens, meerderheid of niet, ook regeringsverantwoordelijkheid dienen te aanvaarden. Geen eindeloze kabinetsformaties in achterkamers en journalisten die onderhandelaars dag in, dag uit, dezelfde voorspelbare en onzinnige vragen stellen waar geen antwoord op komt. Transparantie zonder poppenkast.
Zou de winnende beginselgemeenschap een minderheid hebben dan zal per wetsvoorstel een meerderheid gesmeed dienen te worden. Dit is een proces van geven en nemen en kan zich binnen één deelakkoord uitstrekken over meerdere van elkaar verschillende wetsvoorstellen. Dit leidt tot kansen voor niet-regeringspartijen om hun speerpunten gerealiseerd te krijgen zonder dat de controlerende functie van de Kamer door meerderheidscoalities uitgehold wordt. De gemiddelde zittingsduur van kabinetten is in Scandinavië binnen hun praktijk van minderheidskabinetten even lang als bij ons, zo niet langer. Er is meer duidelijkheid en transparantie voor de kiezer en de formatietijden zijn buitengewoon kort. De relatief hoge opkomstpercentages bij verkiezingen in juist die landen die het meest steunen op minderheidsregeringen suggereren een grote betrokkenheid van burgers bij de politiek.
Binnen het ‘Scandinavische’ systeem is voor een orgaan als onze Eerste Kamer geen plaats. Denemarken (1953), Zweden (1971) en meer recent Noorwegen (2009) zijn dan ook overgestapt naar een eenkamerstelsel. Naar mijn mening hoeft de Eerste Kamer niet te verdwijnen, maar zal haar rol aanzienlijk aangepast dienen te worden (zie mijn eerdere artikel: Reflectie op de Eerste Kamer). Hierbij past geen bekrachtigende rol voor door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstellen. Na het verdwijnen daarvan wordt het makkelijker om partijen buiten de coalities op ad-hoc basis te betrekken bij het wetgevende proces, daar waar ze nu bijna altijd buitenspel staan. In dit systeem is pluriformiteit in de Tweede Kamer geen obstakel meer. Voorwaarde is dat partijen op basis van hun uitgangspunten aansluiting weten te vinden bij een voor hen relevante belangengemeenschap en ze door de kiezer voldoende serieus worden genomen. Lukt dat, dan zal iedere partij in principe kunnen meeregeren of daadwerkelijk een bijdrage kunnen leveren aan voor haar relevante wetgeving. Wetsvoorstellen zullen immers op een Kamermeerderheid dienen te steunen. Regering en parlement hebben elkaar nodig, zonder dat de samenstelling van de Eerste Kamer bepaalt met wie zaken wordt gedaan. De band tussen regering, parlement en kiezer wordt hiermee hechter, zonder dat deze onnodig gecompliceerd raakt. Daarmee kan en zal onze democratie aan kracht en inhoud winnen. Dit maakt de verkiezing voor de Provinciale Staten ook daadwerkelijk de Provinciale Statenverkiezing, wordt de democratie versterkt en zal de betrokkenheid van burgers bij het gehele systeem vergroot kunnen worden. Was dat nu juist niet hét doel van de Staatscommissie parlementair stelsel?