Cartoon by stephff
Nadat de macht van de Sovjet-Unie vanaf het midden van de tachtiger jaren langzaam afkalfde en deze in december 1991 ophield te bestaan, was dat voor een groot aantal westerse mogendheden aanleiding hun defensie-uitgaven terug te schroeven en voor dat geld andere bestemmingen te zoeken. Het rode gevaar was immers geweken en nu konden de vruchten geplukt worden van decennialang anticommunistisch beleid. De Amerikaanse politieke wetenschapper Francis Fukuyama ging zelfs een stapje verder en betoogde in zijn ‘The End of History and the Last Man’, dat met het einde van de koude oorlog de definitieve overwinning van de westerse liberale democratie over alle andere politieke bestuurssystemen een feit was.
Dat dit een voorbarige conclusie was, is inmiddels volstrekt duidelijk. Niet in de laatste plaats omdat in de Verenigde Staten, na de koude oorlog, de binnenlandse politieke verhoudingen steeds meer op scherp kwamen te staan. Na jaren van dominantie van de Democraten in het Huis van Afgevaardigden zocht de Republikein Newt Gingrich in de verkiezingen van 1994, steeds meer de confrontatie en polariseerde hij in toenemende mate door traineren en blokkeren van het politieke debat. Het leverde de Republikeinen een klinkende overwinning op, en sindsdien is het de standaard geworden voor de wijze waarop de Republikeinen in het Congres politiek bedrijven. De gevolgen voor de binnenlandse politiek in de Verenigde Staten waren en zijn verwoestend en maken het land onbestuurbaar. Ook wereldwijd heeft het een blijvende impact gehad op de wijze waarop in veel westerse liberale democratieën op dit moment politiek bedreven wordt. Politiek is, behoudens in perioden van grote nationale crisis wellicht (9/11 bijvoorbeeld), veel meer dan ooit sinds de Tweede Wereldoorlog het geval geweest is, een ‘zero-sum-game’ geworden; een speltheorie waarin het succes van de een altijd ten koste (moet?) gaat van de ander. Win-win bestaat daarin niet of in ieder geval te weinig. Het algemeen belang is ondergeschikt geraakt aan de afzonderlijke (politieke) belangen van groepen en personen. Opvallend daarbij is dat conservatieven hun toevlucht zoeken tot zero-sum-politiek als de maatschappelijke status quo in verhoudingen dreigt te worden verstoord en progressieven dat juist doen als daar niets in verandert. Denk aan boeren (overwegend conservatief) die de straat op gaan als hun bestaan bedreigd wordt door ingrepen in de wijze waarop zij hun bedrijf uitoefenen, en klimaatactivisten (progressief) die dat juist doen als er niets (of te weinig) gebeurt.
Donald Trump is een ultieme exponent van het zero-sum-denken en beheerst het genre tot in de puntjes. Zijn regelmatige oprispingen over tekortschietende NAVO-bijdragen van de Europese en Canadese NAVO-lidstaten zijn daar een prachtig, maar onaangenaam, voorbeeld van. Hoewel deze defensie-uitgaven wel stijgen, is ook in 2023 de NAVO-norm van besteding van minimaal 2% van het bbp aan defensie, bij lange na niet gehaald en blijven ze steken op 1,65% van het bbp.
Caroline de Gruyter schreef er in de NRC van 17 februari een interessante column over. Ze betoogde dat de verontwaardigde reactie van de politiek op Trumps uitspraken over de ondermaatse bijdragen van de Europese lidstaten aan defensie en zijn typische maffiabaasachtige oplossing daarvoor (Poetin uitnodigen ‘om eens langs te gaan’), hem in de kaart speelt. De bijdrage aan het bondgenootschap van de Europese leden aan de NAVO is voor Trump vooral een kwestie van uitruilen. Bescherming kost geld, en doen wij (als EU-lidstaten) voldoende om ‘zijn’ bescherming te verdienen? Hij poogt hiermee een ongelijke machtsverhouding te creëren met hem (als president van de Verenigde Staten, zou hij de verkiezingen winnen) als bovenliggende partij. Hij creëert er onderhandelingsruimte mee om op andere dossiers (handel, klimaat, etc.) meer binnen te kunnen halen. Een zero-sum-game, dus. Dat is onwenselijk, maar in de huidige context onvermijdelijk, want door ons onvoldoende in te spannen de 2% norm te halen hebben we, de EU, dit over onszelf afgeroepen.
De verharding in geopolitieke verhoudingen is geen tijdelijk gegeven. De grootste bedreiging voor de veiligheid en stabiliteit in de EU is Rusland. Vooral sinds 2014 tracht Rusland haar invloed in Europa te vergroten. Het land maakt(e) daarbij gebruik van militaire (inval in Oekraïne en andere voormalige Sovjet-satellietstaten), handelspolitieke (Nordstream/olie) en andere subversieve middelen (misinformatie, internationale instituties en politieke waterdragers) om zijn macht en invloed in Europa te vergroten. Lang heeft de EU onder aanvoering van Angela Merkel gedacht dat het mogelijk was met Rusland een win-win relatie op te bouwen. De wens was hier de vader van de gedachte en heeft onze ogen doen sluiten voor de ware motieven van Poetin. Deze zijn gebaseerd op het herwinnen van geopolitieke macht en status. De illusie dat we het in Europa goed met elkaar kunnen vinden als we maar economisch belang hebben bij elkaar, is daarmee voorgoed vervlogen en vraagt om een volstrekt andere benadering.
Hetzelfde geldt voor de gevolgen van de politieke burgeroorlog die woedt in de Verenigde Staten. De verhouding tussen de Verenigde Staten en de EU is daarmee volstrekt veranderd. Afhankelijkheid voelt niet meer als een warme deken; het is verworden tot een potentiële bedreiging.
Vaststaat inmiddels wel dat het een vergissing is om te veronderstellen dat je alle voordelen van een redelijk goed functionerend sociaaleconomisch EU-systeem incasseren kan, zonder te investeren in politieke en militaire macht. De anti-federalisten binnen de EU hebben die strijd wat mij betreft definitief verloren. In de context van verschuivende politieke prioriteiten en toegenomen geopolitieke geldingsdrang, staat afhankelijkheid gelijk aan kwetsbaarheid. Voor een gemeenschap van 450 miljoen mensen en een verdiencapaciteit van 14,6% van het totale bbp van de wereld, is dat een te groot risico. De focus zou juist moeten liggen op het verminderen van de afhankelijkheid van de Verenigde Staten en andere landen en (dus) het vergroten van de algehele geopolitieke autonomie. De EU moet politiek en militair op eigen benen staan.
Dit vergt op een aantal beleidsonderdelen behoorlijk ingrijpende veranderingen.
Defensie
Na de NAVO-Top in Wales in 2014 is de 2%-norm als minimale hoogte van de defensie-uitgaven als percentage van het bbp, verheven tot doel in plaats van middel. Binnen tien jaar na de top zouden de defensie-uitgaven van de NAVO-lidstaten op de genoemde 2% zitten en zouden de jaarlijkse investeringen in nieuw materieel 20% uitmaken van de totale defensie-uitgaven. Deze uitgangpunten hebben alleen zin als duidelijk is wat je ermee wil bereiken. Dat is inmiddels na de laatste actualisatie van de strategische visie van de NAVO in 2022 wel duidelijk. Minder duidelijk is op welke wijze de 2%- resp. 20%-normen zich verhouden tot het realiseren van de doelstellingen van de strategische visie. Is het genoeg, te weinig of teveel? Voor de beantwoording van die vraag helpt het wellicht een beeld te krijgen van de absolute hoogte van de defensie-uitgaven van de ‘grote’ spelers op het wereldtoneel.
Het Russische defensiebudget bedraagt ca. 27% (2022) van dat van de NAVO-EU, en 6% van dat van de NAVO als geheel. De hoeveelheid besteed geld is geen garantie voor de kwaliteit van de uitkomst. Ruslands handelen heeft dat wel voldoende duidelijk gemaakt. Met relatief weinig inzet van middelen heeft Poetin (althans op de relatief korte termijn) veel aangericht. Ondanks het feit dat de NAVO-EU bijna 4 keer meer uitgeeft aan defensie, heeft Rusland het aangedurfd Oekraïne binnen te vallen. Had het anders uitgepakt als alle NAVO-EU lidstaten wél 2% of meer van hun bbp aan defensie hadden besteed?
Los van de beantwoording van die vraag, staat wel vast dat veel te winnen is bij een betere coördinatie en standaardisatie van het EU-defensiebeleid tussen lidstaten. Een echt Europees leger lijkt mij een brug te ver, maar in de uitvoering moeten de verschillende EU-landen en -krijgsmachtonderdelen als een geheel samen kunnen werken. Daarvoor is een strakke afstemming over beleidsdoelstellingen (intern maar uiteraard ook binnen de NAVO als geheel), taken (inclusief specialisaties) en middelen (materieel en personeel) noodzakelijk. Opleiding en clustering verbetert de operationele effectiviteit, en standaardisatie voorkomt doublures binnen en incompatibiliteit tussen systemen. Deze samenwerking en coördinatie, voor zover dat al niet lang het geval was, dient zich ook uit te strekken tot cybersecurity en ondermijning. Vergaande samenwerking met het Verenigd Koninkrijk verdient de voorkeur. Naast deze aspecten, dient ook de afhankelijkheid van niet-EU-fabrikanten te worden verminderd. Dit impliceert dat ook moet worden geïnvesteerd in defensie-specifiek technologisch onderzoek en ontwikkeling. De EU zou in hoge mate zelfvoorzienend moeten zijn in de productie van haar materieel en dient voorbereid te zijn op de noodzaak tot opschaling van capaciteit indien de omstandigheden daarom vragen. Een dergelijke coördinatie vergt ook een gemeenschappelijk begrippencomplex en een operationele spreektaal. Daarnaast zal nagedacht dienen te worden of, en op welke wijze, investeringen in defensiegerelateerde industrieën als duurzaam kunnen worden gekwalificeerd.
Het prijskaartje dat hieraan hangt is voor mij onduidelijk. Maar wanneer de EU vasthoudt aan een regel dat haar defensie-uitgaven altijd een factor 4 hoger moeten zijn dan die van Rusland, zou hiermee dan, bij de gelijktijdige realisatie van bovenstaande doelstellingen, voldoende afschrikking gerealiseerd kunnen worden? Het antwoord is waarschijnlijk nee, omdat de besluitvormingsstructuur van de EU niet de slagkracht ondersteunt die noodzakelijk is om de afschrikking van tanden te voorzien.
Besluitvorming
Een organisatie is zo sterk als haar zwakste schakel(s). De achilleshiel van de EU is de wijze waarop individuele lidstaten in een aantal in het EU-verdrag vastgelegde zaken waarvoor unanimiteit vereist is, het gemeenschappelijke beleid kunnen frustreren. De belangrijkste besluiten waarvoor unanimiteit is vereist zijn het vaststellen van een gemeenschappelijk buitenland- en veiligheidsbeleid en het meerjarig financieel kader (de begroting en de bijdrage van lidstaten daarin). Het is precies deze unanimiteitsregel die het mogelijk maakte dat Hongarije besluitvorming voor extra hulp aan Oekraïne saboteerde. De Hongaarse premier Orbán acteerde in deze als vooruitgeschoven post voor de belangen van de Russische president Poetin. Een gezamenlijk EU-defensiebeleid zal om juist deze reden lastig te realiseren zijn. Het is zeer waarschijnlijk dat lidstaten die zich als agenten van Rusland gedragen in het ondermijnen van de veiligheid en slagkracht van de EU, dit zullen tegenwerken. Tot nu toe zijn dit vaak ook staten die in de schijnwerpers staan als het gaat om inbreuken op de waardengemeenschap die de EU beoogt te zijn. In die landen worden burgers gemanipuleerd en tekortgedaan door ontmanteling van de onafhankelijkheid van de media en de rechterlijke macht en andere sociaalpolitieke instituties. Huidige machthebbers spinnen hier garen bij, wat resulteert in een oneerlijk speelveld voor hun politieke tegenstanders.
De EU is een waardengemeenschap (artikel 2 van het EU-verdrag). Eerbiediging van die waarden is een voorwaarde voor toetreding, en de blijvende inzet voor die waarden wordt sinds 2020 jaarlijks getoetst door de Europese Commissie (klik hier voor een voorbeeld van zo’n rapportage over Hongarije). Het EU-verdrag geeft een aantal procedurele (artikel 7 EU-verdrag) en financiële (Verordening 2020/2092) sanctiemogelijkheden om afdwinging van die waarden mogelijk te maken. Polen en inmiddels vooral Hongarije zijn op dit moment onderwerp van onderzoek op grond van de procedurele sanctiemogelijkheden (onthouding stemrecht), en zijn (voorlopig) afgesloten van €76,5 resp. €18,7 miljard aan EU-subsidies wegens vastgestelde inbreuken op de waardengemeenschap. Het gaat te ver om deze procedures hier verder toe te lichten, maar vaststaat dat vooral de procedure rond het ontnemen van stemrecht niet effectief is. Voor het goed functioneren van de EU is het noodzakelijk dat deze sancties toepasbaar en uitvoerbaar zijn. De effectiviteit van de genoemde maatregelen is afhankelijk van de bereidheid en mogelijkheid daar gebruik van te maken. Dat is wel gelukt met de financiële sancties, maar dus niet met de procedurele sancties. Deze moeten dus anders en effectiever. Voor verdere uitbreiding met nieuwe lidstaten plaatsvindt, zou dit eerst goed geregeld moeten zijn.
In 2005 lukte het niet om een Grondwet voor Europa goedgekeurd te krijgen. Na de afwijzing daarvan in een referendum door Frankrijk en Nederland, had het geen zin meer besluitvorming in de andere lidstaten door te zetten. Een aangepaste versie daarvan, het Verdrag van Lissabon, haalde wel de eindstreep en trad op 1 december 2009 in werking. De verschillen met de eerdergenoemde en in de referenda afgestemde Grondwet voor Europa, waren in de ogen van velen cosmetisch. De tekst van het Verdrag van Lissabon verschilt maar voor 4% van de voorgestelde tekst voor de Grondwet van Europa. Het grootste bezwaar tegen de Grondwet van Europa was, dat het een grondwet heette. In werkelijkheid functioneert het Verdrag van Lissabon op identieke wijze. Met de ontwikkeling van de EU als globale speler, moet haar mandaat meegroeien. De EU blijft werk in uitvoering.
Omdat wisselingen in regeringsmacht en politieke allianties de besluitvorming op belangrijke onderwerpen vrij plotseling en radicaal op z’n kop kunnen zetten, is een aanpassing van dat mandaat noodzakelijk. Het is tijd voor een, op een gekwalificeerde meerderheid gebaseerd mandaat (55% van de landen voor, vertegenwoordigende 65% van de totale bevolking van de EU) voor besluiten van de Europese Raad. Pas dan zal het mogelijk zijn een geopolitiek volwaardige maar ook geloofwaardige speler te worden die daadwerkelijk kan opkomen voor de belangen van haar burgers en de waardengemeenschap die zij beoogt te zijn.
Het doorbreken van de status quo
Een deel van de vooral op nationalistische argumenten terug te voeren ruk naar rechts binnen de lidstaten van de EU, kan waarschijnlijk worden toegeschreven aan de grotere macht van ‘Brussel’. In de Verenigde Staten zien we, maar wel volgens andere lijnen, min of meer hetzelfde. Republikeins rechts gijzelt federale wetgeving op basis van partijpolitieke overwegingen, en verwijt vervolgens ‘Washington’ dat ‘ze’ niet functioneert. Zoals we hiervoor hebben gezien is het in de EU niet anders. Als zetbaas van Russische belangen, steekt Hongarije de EU, te pas en te onpas, een spaak in de wielen. Het Klimaat-, Immigratie-, COVID- en Oekraïnebeleid zijn geen ‘Brusselse’ uitvindingen. Zonder ‘Brussel’ had ook beleid moeten worden ontwikkeld, waarschijnlijk veel minder effectief, maar in haar uitwerking waarschijnlijk niet heel anders. Ook zonder de EU zijn natiestaten geen autonome eilanden. De rechtse nationalistische droom is precies dat, een droom, en die droom wordt met veel enthousiasme gevoed vanuit het Kremlin. Europa is een feit. Nu is het tijd haar belangen veilig te stellen. Hier zit ook de paradox van dit verhaal. Terwijl volgens recent onderzoek 83% van de Europeanen een sterkere en meer onafhankelijker EU wenst, lijkt – althans volgens de media – de invloed van ‘nationalistisch rechts’, de tegenkracht, toe te nemen. Of dit beeld door de prognoses voor de in juni 2024 te houden verkiezing van het Europees Parlement wordt bevestigd, valt nog te bezien.
Politico Poll of Poll seat projection for the European Parliament Elections June 2024
Op basis van deze voorspelling zouden de pro-Europese partijen hun meerderheid in het parlement van 70%, met 55 zetels zien slinken naar 62%. De Euro-sceptische partijen zien hun zetels toenemen met 64 tot 24% van het totaal aantal zetels. Daartussen zitten partijen met per onderwerp verschillende allianties. Besluiten in het Europees Parlement worden genomen met meerderheid van stemmen. De ‘verrechtsing’ is, vanuit EU-perspectief wel degelijk een verslechtering en daarmee verontrustend. Een voorzichtige conclusie is echter wel dat bij een gelijke definitieve uitkomst van de verkiezing als bovenstaande prognose, de slagkracht van het 10de Europees Parlement niet minder hoeft te zijn dan het huidige 9de.
De geopolitieke situatie vraagt nu om een EU die slagvaardig opereren kan en haar plek op het wereldtoneel inhoud geven kan. We hebben gezien dat het probleem vooral bij de Europese Raad ligt, waar belangrijke besluiten door één dwarsligger geblokkeerd kunnen worden. Juist dit manco maakt de EU kwetsbaar, en geeft Rusland en andere ondermijnende actoren de ruimte hun gang te gaan. De bevolking is voor meer slagkracht en autonomie, politiek rechts tracht tegenkracht te ontwikkelen.
De sleutel tot het tegenwicht bieden aan geopolitieke spanningen ligt voor NAVO-EU daarom niet alleen in het wel of niet halen van de 2%-norm voor defensie-uitgaven, maar vooral in een krachtiger, meer autonome en minder voor interne politieke chantage vatbare positie van de Europese Raad, en daarmee de EU zelf.