Burgers in geografieën als Venezuela, Hongkong, India (m.n. moslims), Turkije en dergelijke, ondervinden dagelijks hoe hun leven verandert als hun democratie ten prooi valt aan leiders met een dictatoriale of autocratische agenda. Zij zien hun (bestaans)zekerheden verdampen, hun veiligheid aangetast en hun kansen keren. Is dit een ver-van-ons-bed-show? Zijn wij zo verwend en onnozel dat we onze democratische verworvenheden als vanzelfsprekend ervaren?

Er is veel kritiek op het functioneren van de democratie; de verwachtingen zijn soms onredelijk hoog en er is van alles mis aan het bestuur en de bestuurders. Niet zelden wordt dit relaas gevoed door uitgekookte socialemediastrategieën en andersoortige campagnes door autocratische regimes zoals Rusland en China met het doel het geloof en vertrouwen in deze regeringsvorm te ondermijnen. Erger wordt het nog als de democratie van binnenuit wordt uitgehold. Dit fenomeen is de afgelopen tijd niet duidelijker onderstreept dan door de schaamteloze aanslag die de president van de Verenigde Staten heeft kunnen uitvoeren op de instituties van het land dat zich vaak als de ‘beste’ democratie ter wereld aanprijst. Het is bijna lachwekkend, als het niet zo ernstig was. Hoe is het mogelijk dat in januari 2021, een muitende, door Trump gehersenspoelde en opgezweepte meute witte ‘patriotten’, de idealen en privileges van naar zelfstandigheid hunkerende racisten anno 1861, nog onverminderd voor zich denken te kunnen opeisen? Trump blijkt president te zijn geweest van een moderne variant van de, in 1861 afgescheiden en na de Amerikaanse Burgeroorlog (1861-1865) onder federaal gezag geplaatste Confederate States of America, in plaats van de United States of America. De Confederates hebben het de federale overheid nooit vergeven. Het onderstreept maar weer eens hoe misleidend het verlangen naar lang vervlogen tijden kan zijn. De wereld om ons heen is constant in beweging; nostalgie als leidend motief voor nieuw perspectief is illusoir.

De VS is niet uniek; in talloze landen zijn krachten aan het werk om van binnenuit het vertrouwen in de democratie met chaos, complottheorieën en onwaarheden te ondermijnen. Een democratie is continu ‘work in progress’; de essentie ervan is dat het iedere dag opnieuw uitgelegd, verdedigd, gecontroleerd, aan de omstandigheden aangepast en verbeterd moet worden! Hierin schuilt immers de kracht van democratie boven alle andere vormen van overheidsbestuur.

Het helpt als inzichtelijk gemaakt wordt hoe democratie het leven van mensen beïnvloedt en verbeteren kan. Dat is de opdracht die ik mijzelf gegeven heb voor deze editie van de General Government Performance Index (GGPI). Deze index, waarover hieronder meer, laat zien hoe voor burgers relevante opbrengsten van overheidshandelen zich verhouden tot de kosten die dat overheidshandelen met zich meebrengt. Het is een maatstaf voor de wijze waarop overheden erin slagen hun burgers de vruchten te laten plukken van verantwoord overheidshandelen. Deze vruchten kunnen bestaan uit het realiseren van sociale en duurzaamheidsdoelstellingen, economische infrastructuur en rechtsstatelijke waarborgen. Deze vruchten worden in GGPI-verband door mij aangeduid als maatschappelijke opbrengsten (‘societal benefits’).

Door de GGPI te koppelen aan de door The Economist Intelligence Unit opgezette jaarlijks uitgebrachte ‘Democracy Index’ kan ik voor de verschillende regeringsvormen in kaart brengen op welke wijze de regeringsvorm invloed heeft op het leven van burgers. Dit levert op basis van gemiddelde uitkomsten voor elk van de beschreven overheidsbestuursvormen, het volgende beeld op:

De verschillen zijn groot. Het soort bestuur maakt enorm veel uit voor de wijze waarop burgers van hun overheid steun of juist tegenwerking kunnen verwachten. Volle democratieën kosten de burgers in het algemeen meer geld, hoewel samenlevingen met een sterke sociale cohesie en verantwoordelijkheidsgevoel zonder grote overheidsbemoeienis ook goed kunnen presteren. Vast staat dat prestaties van overheidshandelen voor burgers in volle democratieën aanmerkelijk hoger zijn dan bij alle andere regeringsvormen. De Verenigde Staten, in de Democracy Index 2019 aangemerkt als een ‘flawed democracy’, scoren als het gaat om prestaties van overheidshandelen nog steeds in de top 20%. Toch zien we dagelijks wat het bijvoorbeeld betekent om als zwarte, latino of lid van een andere minderheid, of als minder opgeleide of onverzekerbare burger, overgeleverd te zijn aan het Amerikaanse ‘systeem’. Om een indruk te krijgen hoe burgers in de verschillende landen, gegeven de regeringsvorm, al dan niet ‘meewind’ ondervinden van het handelen van hun overheid heb ik de voor burgers relevante opbrengst van overheidshandelen (hieronder uitgedrukt in de ‘societal benefit score’) uit de GGPI 2020 afgezet tegen het democratische gehalte van hun overheid. Dit levert het volgende beeld op (waarbij een score van 100 hoog is, en een score van 0 laag):

Bovenstaande maakt duidelijk wat het belang is van een goed functionerende overheid die in de volle schijnwerpers van het publiek opereert en waar democratische principes en de rechtsstaat hoog worden gehouden. Het zijn van een volle democratie is niet per se voorbehouden aan ‘rijke landen’. Ook relatief arme landen als Mauritius en Costa Rica (met een voor koopkracht gecorrigeerd bnp van 30%-35% van dat van Nederland) kunnen als volle democratieën opereren. Dat hun beperkte middelen ook de mogelijkheid beperken voor burgers relevante prestatie te leveren, staat dit niet in de weg. Andersom levert het hebben van veel rijkdom als land niet noodzakelijkerwijs hoge voor burgers relevante overheidsprestaties op. Qatar is per hoofd van de bevolking en voor koopkracht gecorrigeerd ($161.194) meer dan drie keer rijker dan Nederland ($49.314). Desondanks is de societal benefit score van dat land, minder dan de helft van die van Nederland.

Al die mensen die problemen hebben met de wijze waarop hun land bestuurd wordt, vrijheden geïnterpreteerd en gehandhaafd worden, vreemdelingen al dan niet worden toegelaten, internationale verbanden al dan niet inbreuk maken op de soevereiniteit van hun land, moeten in bovenstaande lijst eens checken welk land zij als voorbeeld willen stellen voor hun ideale samenleving.

In de eerste plaats zal blijken dat geen enkel land perfect is; hoe goed zaken ook geregeld zijn: het paradijs bestaat niet.

Ten tweede zal duidelijk worden dat alles uiteindelijk een prijs heeft. Hoe beter de voorzieningen, hoe ondubbelzinniger en controleerbaarder de toegang daartoe moet zijn; hoe buigzamer de regels, hoe groter het ontwijkgedrag; vrijheid is niet vrijblijvend, het komt met verantwoordelijkheid waarop je kan worden aangesproken, etc.. Het zijn alle keuzes, en keuzes hebben consequenties.

Ten derde zal men zich ervan bewust moeten zijn dat overheidsprestaties in een land niet alleen terug te voeren zijn op ‘harde’ beleidsdaden, maar ook door beleidsmatig minder te beïnvloeden factoren als politieke mores, cultuur en religie. Al deze zaken komen samen in en bepalen de lading van het begrip democratie.

Ten vierde en wellicht nog het meest belangrijke: als je in een democratie wil leven, dan moet je accepteren dat niet de felheid van je protest, het aantal complottheorieën of verzonden tweets bepaalt wie de verkiezingen wint, maar het aantal geldig uitgebrachte en door de kiesraad gecertificeerde stemmen. Wat dat laatste betreft is het een veeg teken dat 43% van alle geregistreerde Amerikaanse kiezers vlak na de verkiezing in november meende dat de overwinning van Joe Biden illegaal was. Nadat rechters, waarvan vele door Trump benoemd, meer dan 50 claims van verkiezingsfraude van tafel hebben geveegd, is dit beeld nog steeds niet gekanteld.

Kan een land zichzelf nog democratisch noemen als kiezers de basis van het systeem in deze mate ter discussie stellen? Ik heb hier grote twijfels over: vertrouwen in het democratische systeem is een voorwaarde voor de acceptatie daarvan. Deze storm in de VS is bij lange na nog niet geluwd. Voor de Republikeinen is het aanwakkeren van deze storm kennelijk de enige mogelijkheid om hun relevantie bij dit zeer vocale deel van hun achterban te behouden. Een bijkomend probleem is dat het Amerikaanse voorbeeld ook buiten het land navolging krijgt; complottheorieën, onwaarheden en misleidende informatie – met hulp van Russische en Chinese trollen – gaan steeds nadrukkelijker invloed krijgen op het politieke debat en verkiezingen in veel westerse democratieën. Velen hebben zich inmiddels gebogen over de vraag hoe hiermee om te gaan. Is ethiek te regulieren, en zo ja, wie toetst dit? Uiteindelijk gaat het om karakter, niet overtuiging. Wie o wie rijkt mij de lakmoesproef aan voor politieke oprechtheid en karakterzuiverheid?

General Government Performance Index 2020

Met ingang van dit jaar is de opzet van de GGPI enigszins gewijzigd, zonder overigens het karakter en de zeggingskracht ervan te ondermijnen. De GGPI is een middel om inzicht te krijgen in de effectiviteit van voor burgers relevant overheidshandelen. Om dit inzicht te verkrijgen baseer ik me op een drietal indexen die overheidsprestaties in kaart brengen: de Social Progress Index, de infrastructuurcomponent van de Global Competitiveness Index en de World Governance Indicators. Deze prestaties worden afgezet tegen de inspanningen die overheden plegen om deze prestaties te bereiken, zowel in termen van de hoogte van overheidsuitgaven als de omvang van de staatsschuld. Voor een uitgebreide toelichting op de achtergronden, opzet en gebruikte methodiek verwijs ik naar: ‘Achtergronden, opzet en methodologie van de General Government Performance Index’. De hoogste score in de index geeft aan dat een land, gegeven de publieke middelen die het relatief heeft aangewend, in verhouding tot andere landen maximaal voor haar burgers gepresteerd heeft. Een score lager dan nul, geeft aan dat overheden in betreffende landen schromelijk tekortschieten in het voorzien in de behoeften van (al) hun burgers. Een score hoger dan 45 geeft aan dat de betreffende overheden hun burgers, gegeven het door hen gelegde beslag op de publieke middelen, zeer goede maatschappelijke opbrengsten leveren. Grijze gebieden op de kaart zijn landen waar in een van de bij de samenstelling van de index gebruikte prestatievelden data ontbreken of de overheidsuitgaven per hoofd van de bevolking lager is dan $2.250 (waardoor gericht beleid voeren heel lastig is).

De gekozen opzet leidt tot verrassende inzichten, vooral omdat niet – zoals meestal in dit soort vergelijkingen – welvarendheid tot uitgangspunt is gemaakt, maar de GGPI juist laat zien of de wijze waarop overheden hun per definitie schaarse middelen aanwenden, daadwerkelijk leidt tot voor burgers relevante uitkomsten. Naarmate meer geld beschikbaar is zullen de voor burgers relevante prestaties uiteraard hoger moeten worden. Dit doet niet af aan het gegeven dat overheidsbeleid er vooral om draait, of in ieder geval zou moeten draaien, binnen realistische financiële kaders verantwoorde keuzes te maken teneinde het binnen de altijd (te) beperkte mogelijkheden voor burgers beste resultaat te realiseren. Sommige overheden zijn daar beter in dan andere. De oorzaken daarvan zijn niet alleen terug te voeren op daadkracht van bestaande regeringen maar ook het verleden en de politieke cultuur van een land (en maar al te vaak een combinatie daarvan) spelen een belangrijke rol. Voor zover dat negatief uitpakt is dat geen excuus om op de handen te blijven zitten, maar zou het juist een aansporing moeten zijn, weliswaar met gepaste geleidelijkheid en met hulp van internationale organisaties, hier verbetering in te brengen. Ook dat laat GGPI zien: het legt haarscherp bloot dat veel overheden met hun financieringssituatie gevangen zitten in een spiraal waaruit ze zonder radicale herbezinning, steun en maatregelen niet zullen ontsnappen.

Rangorde en uitkomsten GGPI 2020

Dit jaar zijn 82 landen (2019: 76) door de ranking gekomen. Hiervoor is vereist dat het betreffende land in alle databases voorkomt en voor meer dan $2.250 per hoofd van de bevolking besteden kan aan overheidsuitgaven.

Uit de Index komt Nieuw-Zeeland als winnaar uit de bus. Het slaagt erin zeer hoge maatschappelijke prestaties te koppelen aan een relatief beperkt beslag op de publieke middelen. Een volledig inzicht in de maatschappelijke opbrengsten en publieke lasten is hier te vinden. De GGPI is ook een belangrijk hulpmiddel om te beoordelen hoe het beleid zich in de loop van de tijd ontwikkelt. Over een periode van vijf jaar heeft Qatar in absolute zin in de index de grootste stijging doorgemaakt. Deze eer is echter zeer dubieus. Niet de burgers, maar de machthebbers hebben van deze verbetering geprofiteerd. De toch al magere maatschappelijke opbrengsten zijn verder gedaald; desalniettemin is door een sterke terugloop in het beslag dat de overheid heeft gelegd op de publieke middelen de score in de index aanzienlijk opgelopen. Per saldo heeft dit ertoe geleid dat het Emiraat van de laatste plaats in 2016 ‘gestegen’ is naar de een-na-laatste plaats in de index nu. Pas als landen met een vergelijkbare sociaaleconomische positie met elkaar vergeleken worden is het mogelijk een beter inzicht te krijgen in de relatieve prestaties.

Selecte groep OECD-landen

Om het geheel wat concreter en inzichtelijker te maken laat ik om die reden ieder jaar ook voor een selecte groep landen die lid zijn van de OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) zien hoe zij presteren. Vanuit het oogpunt van de index heeft dat voordelen: hoe homogener de groep landen die vergeleken wordt, hoe relevanter het inzicht. Het gaat er vooral om beleidskeuzes van landen die wat omstandigheden vergelijkbaar zijn te toetsen. Het is weinig zinvol Nieuw-Zeeland met Qatar te vergelijken, maar Nieuw-Zeeland kan de toets met andere OECD-landen prima doorstaan. Voor Qatar geldt dat deze heel goed vergeleken kan worden met andere oliestaten in het Midden-Oosten.

Naast de resultaten van de GGPI zelf, wordt hierin ook inzicht gegeven in de twee hoofdcomponenten die de rangorde in de index bepalen: input (publieke lasten) en output (maatschappelijke opbrengst). De progressie-index meet het verschil in uitkomst tussen GGPI 2020 ten opzichte van de GGPI 2016.

Slechts drie landen in dit overzicht zijn erin geslaagd in verhouding tot andere in dit overzicht opgenomen landen, zowel hun maatschappelijke opbrengst te verhogen als de publieke lasten te verlagen: Nederland, Portugal en Oostenrijk. Wij weten dat veel zaken, ondanks een goed bestuur, nog steeds voor verbetering vatbaar zijn of soms absoluut ronduit slecht geregeld zijn of verkeerd lopen. Aangezien de GGPI gedreven wordt door beleidsgerelateerde data, mag gesteld worden dat de keuzes die genoemde drie overheden gemaakt hebben gegeven het beslag op de publieke lasten, voor hun burgers ten opzichte van andere landen de beste uitkomsten hebben opgeleverd. De GGPI geeft geen absoluut oordeel, maar is vooral een relatieve toets.

De burgers in de Verenigde Staten zijn relatief het slechtst af. Niet alleen is er sprake van een relatieve daling van de maatschappelijke opbrengsten, de publieke lasten zijn ook fors gestegen in verhouding tot andere landen. Dit geldt ook, maar dan in mindere mate, voor Canada, het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland.

Er zijn clusters met overeenkomstige kenmerken te onderkennen. De wijze waarop de verschillende landen hun staatsfinanciën hebben ingericht blijkt bepalend te zijn voor het voor burgers relevante resultaat van overheidshandelen. Onderstaande grafiek geeft wat mij betreft een goed inzicht in deze clusters. Voor de hoogste overheidsprestaties moet men vooral in Noordwest-Europa zijn, hoewel Nieuw-Zeeland en Australië met een veel beperkter beslag op de publieke middelen, het dankzij een traditioneel sterke cohesie en verantwoordelijkheidsgevoel het ook goed doen. België en Frankrijk hebben een duidelijk minder gunstige hand in het organiseren van hun publieke lasten en blijven achter in het voorzien in voor burgers relevante maatschappelijke opbrengsten. Luxemburg is een klasse apart. Gesubsidieerd door de EU, wordt tegen hoge offers een hoog niveau van overheidsprestaties geleverd.

De charme van de GGPI is dat vooral in de vergelijking inzichtelijk gemaakt kan worden hoe landen ten opzichte van elkaar presteren. Volgend jaar zal de invloed van de pandemie in de uitkomsten doorwerken en zal moeten blijken in welke mate burgers te lijden hebben gehad van beperkingen in rechtsstatelijke zin door inperking van bewegingsvrijheid, individuele vrijheden en inbreuken op de integriteit van het politieke besluitvormingsproces.

Voor een verder inzicht in de onderliggende prestatievelden (voor alle in de GGPI opgenomen landen) verwijs ik naar de via deze link bereikbare bijlage.

Echte democratie telt! - General Government Performance Index 2020