Het Nederlandse politieke landschap is versnipperd. Op dit moment zitten er negentien partijen in de Tweede Kamer waarvan elf partijen met vijf of minder zetels. Samen bezetten zij in totaal negentien zetels. Het beeld in de Eerste Kamer, de ‘chambre de reflection’ die een laatste oordeel moet geven over door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstellen is niet wezenlijk anders; daar hebben inmiddels acht fracties, met vier of minder zetels, samen 21 zetels in handen. Ondanks het feit dat in de afgelopen vijftig jaar slechts 0,83% van de in de Eerste Kamer behandelde wetsvoorstellen door haar is weggestemd of door de regering voor deze in stemming werden gebracht is teruggetrokken, is de Eerste Kamer een behoorlijke barrière in het proces van wetgeving. Niet alleen de samenstelling van de Tweede Kamer doet er dus toe, maar ook die in de Eerste Kamer. Als regering moet je in twee kamers een meerderheid hebben om wetgeving aangenomen te krijgen. Dat maakt het vormen van een werkbare coalitie lastig en dwingt tot grotere en daarmee minder voor de hand liggende coalities. Niet helder is hoe dit bijdraagt aan een groter draagvlak of beter contact met de burger. In mijn ogen is het dit gegeven dat tot de zo vermaledijde verkrampte bestuursstijl leidt. Dit moet dus anders.

Belangrijk is dat de politiek open blijft staan voor wat de burger nodig heeft, overkomt en hindert. Een groot aantal politieke partijen is daar wat mij betreft niet het antwoord op; hier zijn juist belangenorganisaties en een actieve pers van belang; signaleren is en blijft voor hen een belangrijke en noodzakelijke opdracht. Het is aan politieke partijen en individuele Kamerleden vanuit hun ideologische overtuiging om met deze signalen aan de slag te gaan, bij te dragen aan het wettelijke proces, en de regering te controleren.

De opdracht van volksvertegenwoordigers is burgers te vertegenwoordigen. De samenstelling van de bevolking is de laatste decennia wezenlijk veranderd. Die diversiteit dient zoveel mogelijk binnen politieke partijen gestalte te krijgen opdat de Kamer een getrouwe afspiegeling is van de burgers die zij vertegenwoordigt. Het grote aantal partijen in de Kamer is een indicatie dat politieke partijen hier zelf onvoldoende in slagen. Hier ligt voor degenen die bínnen een partij verantwoordelijk zijn voor het samenstellen van de kieslijst een belangrijke opdracht. De politiek zou ook meer open moeten staan om over partijgrenzen heen te kijken, deelbelangen over het voetlicht te brengen en mini-coalities van minderheden te smeden om deze op de politieke agenda te krijgen. De praktijk is echter dat deelbelangen of meningsverschillen met in principe gelijkgestemden vaak aanleiding geeft tot afsplitsingen of de oprichting van weer een nieuwe partij, fractie of groep. De lage kiesdrempel werkt dit mede in de hand. Op deze wijze wordt het grotere plaatje uit het oog verloren. Afsplitsingen doen geen recht aan de keus van de kiezer (die hebben daar immers niet voor gekozen), het maakt besturen in toenemende mate onmogelijk en er bestaat een reëel gevaar dat deelbelangen en ego’s het winnen van de vertegenwoordigende taak. Helaas is dit maar al te vaak de politieke realiteit in ons land en dat zou niet zo moeten zijn.

Hoe organiseren we, dat respectvol wordt omgegaan met de keuzemogelijkheid van de kiezer, zonder te vervallen in de krampachtigheid van het huidige politieke systeem? Ik zie in potentie twee benaderingen die in combinatie een bijdrage kunnen leveren tot een structuur waarin evenredige vertegenwoordiging hand in hand gaat met een betere bestuurbaarheid:

I. Het verhogen van de kiesdrempel

Dit is in de ogen van velen de meest geschikte wijze om de parlementaire versnippering tegen te gaan en daarmee een betere basis te hebben voor het vormen van meerderheidscoalities tussen partijen.

De kiesdrempel zou gesteld dienen te worden op een zodanig niveau dat Kamerfracties voldoende in staat zijn met hun Kamerleden de volle breedte van het politieke werk te bestrijken. In theorie zouden door het verhogen van de drempel, grotere partijen en daarmee meer mogelijkheden voor meerderheidsregeringen ontstaan. Duitsland en België hanteren een kiesdrempel van 5% van het aantal geldig uitgebrachte stemmen om als partij een plek in het parlement te kunnen krijgen. De toetredingsdrempel wordt daarmee wel erg hoog en ondergraaft ook het draagvlak voor het systeem. Ik ga uit van vijfmaal de kiesdeler (dat is 3,33% van het geldig aantal uitgebrachte stemmen). Bij dit aantal zetels moeten partijen in staat zijn een volwaardige ondersteuning aan het politieke werk te leveren en komt er, door de verhoogde kiesdrempel (dus minder partijen), ambtelijke capaciteit vrij om kleinere partijen (boven de kiesdrempel) een betere ondersteuning te geven om hun parlementaire werk naar behoren te vervullen.
Stemmen uitgebracht op een partij die de kiesdrempel niet haalt, worden in mijn benadering, anders dan nu het geval is, verdeeld over de partijen die de kiesdrempel wel hebben gehaald. Mijn voorstel is dat dit als volgt gebeurt: partijen krijgen vooraf de mogelijkheid aan te geven (verplicht is het niet) naar welke partij de op hen uitgebrachte stemmen gaan als zij de kiesdrempel niet halen (ik noem dit ‘alternatieve voorkeur’). Het biedt betreffende partijen de mogelijkheid te onderhandelen over de voorwaarden voor een dergelijke steun. De steun en de voorwaarden daarvoor dienen voorafgaande aan de verkiezingen expliciet te worden gecommuniceerd opdat kiezers hier bij het uitbrengen van hun stem rekening mee kunnen houden. Op deze wijze hoeft geen enkele stem verloren te gaan en komt deze terecht bij die partij die het dichtst bij het gedachtegoed van de ‘verliezende’ partij staat.
Alleen Kamerleden die gekozen zijn met tenminste het aantal voorkeursstemmen gelijk aan de kiesdeler, kunnen hun zetel ‘meenemen’ als zij, om wat voor reden ook, hun partij verlaten. Op basis van de laatste verkiezingsuitslag zijn er, naast de meeste lijsttrekkers, hierin maar zes Kamerleden geslaagd.

Hoe zou dit uitwerken als deze benadering wordt geprojecteerd op de uitslag van de laatste verkiezingen? Ik volg hierbij dezelfde systematiek als in het Proces-Verbaal van de verkiezingsuitslag van de Tweede Kamer zoals opgesteld door het centraal stembureau op 26 maart 2021. Voor het simuleren van de ‘alternatieve voorkeur’ heb ik aansluiting gezocht bij de positionering van partijen binnen het Nederlandse politieke landschap zoals vastgesteld door Kieskompas. Partijen die de verhoogde kiesdrempel niet hebben gehaald, heb ik gekoppeld aan de meest nabij gelegen ideologisch verwante partij die dat wel is gelukt.

Dit leidt tot een reductie in het aantal Kamerfracties met zeven (van zeventien) tot tien. Door afsplitsing zijn inmiddels twee extra ‘partijen’ ontstaan die (in mijn systematiek), op basis van het aantal voorkeursstemmen boven de kiesdeler, hun zetel mogen behouden. Het betreft de Groep Van Haga en Lid Omtzigt. Deze afsplitsingen zijn niet in mijn uitwerking meegenomen, maar verklaren hoe het huidige aantal partijen in de Kamer inmiddels negentien bedraagt. De uitkomsten voor de zetelverdeling per partij zijn hier opgenomen. Zichtbaar wordt hoe de zetelverdeling wijzigt onder invloed van een nieuw kiesstelsel. Uiteindelijk gaat het er vooral om of een alternatieve benadering van het kiessysteem leidt tot een werkbaarder proces van kabinetsvorming en bestuur zonder dat het democratische gehalte van de kiezersparticipatie wezenlijk in het gedrang komt.

Tussen haakjes partijen die kiesdrempel niet hebben gehaald en hun alternatieve stem hebben gegeven aan partij binnen genoemde ‘ideologische' stroming

Door deze benadering op basis van een verhoogde kiesdrempel komen 15 zetels vrij die over de overblijvende partijen worden verdeeld. Zoals zichtbaar verandert er door de verhoging van alleen de kiesdrempel weinig in de ideologische krachtsverhoudingen binnen de Tweede Kamer. Bovendien blijkt de samenstelling van de Eerste Kamer nog steeds een onoverkomelijke barrière in het vormen van een ‘compacte’ meerderheidscoalitie. Ook in deze benadering kan alleen een centrum-coalitie tussen Liberalen/Progressieven en Christelijke partijen op een meerderheid rekenen in beide Kamers van het parlement. In feite worden de mogelijkheden door een verhoogde kiesdrempel er dus niet groter op, anders dan dat de zetels binnen een ideologische richting bij een minder groot aantal partijen terecht komt wat op zich wel winst is.

Dit roept de vraag op of Nederland zich niet laat ‘opsluiten’ in het door haar gehanteerde kiesstelsel. Wil je het principe van evenredige vertegenwoordiging zo veel mogelijk in stand laten en geen uitgebrachte stem verloren laten gaan, dan moet gezocht worden naar een alternatief dat zowel de betrokkenheid van burgers als de kwaliteit van wetgeving en het toezicht daarop waarborgt. Een rondgang langs parlementaire stelsels in ons omringende landen laat zien dat er meerdere systemen zijn (geen land blijkt wat dat betreft gelijk te zijn) die ons hiervoor als voorbeeld zouden kunnen dienen. Hoe pretentieus is het te veronderstellen dat een verandering per definitie tot slechtere uitkomsten zou leiden?

Er zijn systemen bij die in mijn ogen absoluut onwenselijk zijn, zoals de winner-takes-all- systemen op basis van het districtenstelsel in zowel het Verenigd Koninkrijk als Frankrijk. Andere landen hebben voor systemen van evenredige vertegenwoordiging gekozen en doen het in mijn ogen beter. In België en Duitsland is zoals eerder aangegeven wat mij betreft de kiesdrempel te hoog. Met name Scandinavische landen scoren hoog in democratische waarden en de kwaliteit van door de overheid geleverde prestaties, en we doen er goed aan daar beter naar te kijken. Genoemde landen hebben gemeen dat het parlement slechts uit een enkele Kamer bestaat. De ‘Eerste Kamer’ is in deze landen in de 20ste eeuw afgeschaft en dat brengt duidelijkheid en continuïteit gedurende een regeringsperiode. Dit brengt me tot de tweede benadering

II. Afschaffen Eerste Kamer in combinatie met verhoging kiesdrempel

In het huidige politieke spectrum is het in stand laten van de Eerste Kamer een geweldige aanslag op het regeerbaar houden van het land. De toevallige samenstelling van de Eerste Kamer heeft in het huidige kiessysteem (rechterkolommen in bovenstaande figuur) een onevenredige invloed op de mogelijkheid op basis van de Tweede Kamersamenstelling (die in ons systeem in principe iedere vier jaar een nieuwe regering moet opleveren) een coalitie te vormen. Voor een meer inhoudelijke argumentatie voor de noodzaak tot afschaffing van de Eerste Kamer verwijs ik naar mijn artikel van 2 maart 2019, geschreven in de aanloop naar de Provinciale Statenverkiezingen in dat jaar.

Slechts één combinatie haalt, door de dubbele hoepel waardoor gesprongen moet worden om een regering te kunnen vormen, de eindstreep. Er is vervolgens geen enkele garantie dat dit dan ook werkelijk de beste en meest stabiele combinatie is. Hiermee is de invloed van de Eerste Kamer groter dan die aan een ‘Chambre de reflection’ hoort toe te komen zeker als je in aanmerking neemt dat de invloed op het politieke besluitvormingsproces zo beperkt is. Het draagt niet bij aan de kwaliteit van de controlerende taak van het parlement, het vertraagt het parlementaire werk en het resulteert slechts in tegenmacht als doel in plaats van middel om de democratie inhoud te geven en vitaal te houden. Met kunst en vliegwerk werkt het uiteindelijk wel op een suboptimaal niveau, maar het gaat gepaard met vele hindernissen die aantoonbaar de kwaliteit van het bestuur en de uitvoering verlagen. Na iedere verkiezing van de Eerste Kamer is alles weer anders en breekt er een periode aan van politieke onrust. Als je kijkt hoe de kiezersgunst tussen de Eerste Kamer verkiezing in 2019 en die van de Tweede Kamer in 2021 (in 22 maanden tijd dus) veranderd is, dan krijg je een idee hoe groot de impact daarvan is. Op geen enkele wijze reflecteert de samenstelling van de Eerste Kamer in 2019, de kiezersgunst die geleid heeft tot de verkiezingsuitkomst bij de Tweede Kamerverkiezing in 2021. Welk wezenlijk doel dient dit alles? Het zorgt voor een niet-functionele complicatie in het proces van coalitievorming en ondermijnt daadkrachtig bestuur. Ook wordt het besturen met een minderheidskabinet, wat juist weer positief werkt op de democratische invloed van de Kamer, hierdoor zo goed als onmogelijk gemaakt. In een eerder artikel heb ik al geschreven dat in de meeste Scandinavië landen de met de Eerste Kamer vergelijkbare organen zijn afgeschaft en kabinetten die geen meerderheidssteun hebben in de Kamer een normaal verschijnsel zijn. Kabinetsformaties duren aanmerkelijk korter en de zittingsduur van een kabinet doet in het algemeen niet onder voor die in Nederland.

Ik meen op basis van vorenstaande dat er ook in Nederland goede gronden zijn om de Eerste Kamer in haar huidige rol af te schaffen. Dit vraagt echter wel om een andere wijze van samenstelling van de Tweede Kamer:

De Eerste Kamer wordt nu indirect gekozen, op basis van de uitslag van de verschillende Provinciale Staten verkiezingen. Hiermee wordt een regionale afspiegeling beoogd. In dit licht is – bij afschaffing van de Eerste Kamer – het zinvol in de uitslag van de Tweede Kamerverkiezing regionale partijvoorkeuren te laten doorklinken. Hiermee wordt aangehaakt bij wat in andere Europese landen al langer gebruik is. De verkiezingen voor de Tweede Kamer kennen 20 regionale kieskringen. Per kieskring zouden bijvoorbeeld de twee partijen met het hoogste aantal stemmen een zetel kunnen krijgen (met uitzondering van de zeer kleine kieskring Bonaire, Saba en Sint-Eustatius, waar samen één zetel te verdelen zou zijn). De zetel wordt dan ingenomen door de op de kieslijst hoogstgeplaatste ‘lokale’ kandidaat van die partij in dat kiesdistrict.
De overige 111 zetels (150 zetels minus 39 districtszetels) zouden over de partijen verdeeld worden op basis van evenredigheid volgens het hiervoor beschreven systeem met een kiesdrempel van, in dit geval, drie zetels. Deze lagere kiesdrempel beoogt de drempel voor toelating tot de Tweede Kamer niet te hoog te leggen. Bij een drempel van 5 zetels is de kiesdrempel effectief 4,5% van het totaal aantal voor evenredige vertegenwoordiging beschikbare zetels (5/111 zetels); dit vind ik op basis van het afspiegelingsprincipe een te hoge drempel. Keerzijde van de lagere drempel (2,7% van de voor evenredige vertegenwoordiging beschikbare zetels) is echter wel dat er mogelijk meer partijen instromen in de Kamer en dat de werkdruk hoger is dan mij wenselijk lijkt. Het totaal in aanmerking genomen, lijkt me dit toch het beste alternatief voor de huidige, in mijn ogen en die van vele anderen, onwerkbare situatie.

Op grond van bovengenoemde benadering vindt er nu wel een wezenlijke herschikking plaats van het aantal zetels (zie hier).

Het aantal mogelijke coalitiecombinaties in het voorgestelde kiessysteem (linker kolom in bovenstaande figuur) wordt vergroot zonder dat ideologisch een enkele combinatie dominant wordt. Doordat coalities kunnen beschikken over grotere steun in de Kamer, is het niet meer nodig dichtgetimmerde regeringsakkoorden te sluiten; regeringspartijen kunnen vrijer en daardoor onafhankelijker van het kabinet hun standpunt bepalen. Dit is winst voor de politiek, maar ook voor het vertrouwen van burgers in het politieke systeem. Ook opent het voorgestelde kiessysteem de deur naar minderheidscoalities. Ik ben daar zoals eerder aangegeven absoluut een fan van. Ideologisch gelijkgestemde partijen kunnen ervoor kiezen een minderheidsregering te vormen en per onderwerp gedurende hun regeringsperiode op zoek te gaan naar meerderheden. Dit is in mijn ogen winst voor de democratie; het betrekt een veel groter deel van de Kamer bij het invullen van beleid op de voor hen belangrijke onderwerpen.

Het gekozen systeem bevoordeelt partijen met een hogere kiezersgunst boven de partijen die minder populair zijn op dat moment. Door de regionale vertegenwoordiging worden immers de twee in een kiesdistrict best presterende partijen beloond. Voordeel hiervan is echter dat grotere partijen in het algemeen ook regeringsverantwoordelijkheid nemen, wat weer grotere politieke risico’s met zich brengt en ‘benauwde’ coalities hiermee minder waarschijnlijk zijn. De in het huidige systeem zo opgehemelde ‘tegenmacht’ maakt het vormen van een coalitie bijzonder ingewikkeld, heeft het besturen bijna onmogelijk gemaakt en maakt bewindslieden enorm kwetsbaar (meer hierover in deel 3). Aardig voor eenieder die er politiek garen bij spint of voor hen die er journalistiek hun boterham mee verdienen, maar niet per se in het landsbelang of dat van burgers. De voorgestelde benadering geeft veel meer duidelijkheid en continuïteit en draagt bij aan het vertrouwen in de stabiliteit van het systeem. Bovendien heeft het op de huidige wijze genereren van tegenmacht het vertrouwen in de politiek eerder ondermijnd dan versterkt. In het voorgestelde kiessysteem wordt de tegenmacht vormgegeven op basis van inhoudelijkheid in plaats van politieke hype, persoonlijke confrontaties en mediale sensatiezucht. Het dwingt partijen hun standpunt inhoudelijk en contextueel te onderbouwen en zou er wel eens toe kunnen leiden dat ze daardoor voor kiezers ook veel beter herkenbaar zijn (of door de mand vallen). Voor burgers en hun vertrouwen in de politiek zou dat absolute winst zijn.

Het zou fout zijn en van kortzichtigheid getuigen de hierboven gepresenteerde oplossing alleen te betrekken op de hedendaagse politieke verhoudingen. Deze veranderen immers in de tijd, en op andere momenten zullen kiezers andere keuzes maken. Zo werkt het in een democratie nu eenmaal. Ter illustratie laat ik dit systeem daarom ook los op de Tweede Kamerverkiezing van september 2012 (de laatste keer dat progressieve partijen de bovenhand hadden in de verkiezing):

Ook hier geldt dat waar in 2012 – door de toen bestaande zetelverdeling in de Eerste Kamer – uiteindelijk maar een coalitie mogelijk was, er in het voorgestelde systeem drie meerderheidscoalities tot de mogelijkheid behoorden. Ook hier geldt dat er ruime meerderheden mogelijk zijn, maar geen enkele op basis van slechts een ideologie. De pluriformiteit blijft daarmee gewaarborgd, maar de bestuurbaarheid neemt toe. Ook is het in het voorgestelde systeem zeer goed mogelijk een progressief minderheidskabinet te vormen en steun te zoeken bij andere partijen in de Kamer voor ’controversiële’ wetsvoorstellen. Met een Eerste Kamer op de achtergrond zou dit ondenkbaar zijn.

Het is duidelijk dat het een enorme portie lef vergt de stap te zetten naar het hier beschreven systeem. Er zal voor het afschaffen van de Eerste Kamer een ingrijpende Grondwetsherziening nodig zijn, waar zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer in mee moeten gaan. Toch brengt gewetensvolle politiek met zich mee dat men niet alleen oog heeft voor het functioneren van de wereld buiten de Kamer(s), maar ook kijkt naar het eigen functioneren. Is het bestaan van de Kamer het doel, of juist een middel tot het bereiken van een doel? Vanuit het doel en de mogelijkheden en onmogelijkheden van onze huidige maatschappij, moet beoordeeld worden welk politiek systeem het beste bijdraagt aan een stabiele sociaal-politieke inrichting en besturing van onze samenleving.

Hierboven schreef ik over de noodzaak tot herziening van het kiessysteem en afschaffing van de Eerste Kamer. Deze noodzaak komt voort uit de versnippering van het politieke landschap en de grilligheid van politieke verhoudingen die het vormen van stabiele coalities in de weg zit en het besturen maakt tot een balanceerkunst. Per saldo leidt het tot een onmogelijke situatie die neigt naar disfunctionaliteit. Niet de bestuurscultuur zit goed bestuur in de weg, maar de inmiddels gegroeide politieke cultuur en verhoudingen binnen de politiek.

Met een herziening van het kiesstelsel alleen, is men er echter niet. Ook dient er aandacht te zijn voor de gevolgen van politieke keuzes en de ambtelijke invulling en uitvoering van beleid. In het volgende deel van deze reeks daarover meer.

Politieke systeemdwaling (II) - (On)bestuurbaarheid en (ongeremde) tegenmacht