In het vorige deel schreef ik over de noodzaak tot herziening van het kiessysteem en afschaffing van de Eerste Kamer. Deze noodzaak komt voort uit de versnippering van het politieke landschap en de grilligheid van politieke verhoudingen die het vormen van stabiele coalities in de weg zit en het besturen maakt tot een balanceerkunst. De samenstelling van de Eerste Kamer (vooral na Provinciale Statenverkiezingen) speelt hier in mijn ogen een onzinnig extra complicerende rol. Per saldo leidt het tot een onmogelijke situatie die neigt naar disfunctionaliteit. Het is niet de bestuurscultuur die goed bestuur in de weg zit, maar de inmiddels gegroeide politieke cultuur, het versnipperde politieke landschap en de verhoudingen binnen de politiek.
Met een herziening van het kiesstelsel alleen is men er echter niet. Ook dient er aandacht te zijn voor de gevolgen van gemaakte politieke keuzes en de ambtelijke invulling en uitvoering van beleid.
Politieke verantwoordelijkheid
Er wordt nogal wat gevraagd van bewindspersonen. Als politiek verantwoordelijke voor een ambtelijke organisatie is een minister of staatssecretaris niet alleen belast met de beleidsvorming en uitvoering daarvan, maar kan ook aangesproken worden op alles wat er verder op dat ministerie gebeurt en zelfs is gebeurd voordat hij of zij aantrad.
Op dit moment zijn 12 van de 16 ministers verantwoordelijk voor 12 ministeries, waaronder weer zo’n 160 uitvoeringsorganisaties vallen. Vier ministers hebben geen portefeuille en werken, zonder politieke leiding te geven aan een ministerie, vanuit een departement. Daarnaast zijn er nog een acht staatssecretarissen die ministers politiek ondersteunen op een specifiek beleidsterrein bij ‘zware’ ministeries. De ambtelijke leiding op een ministerie is in handen van een secretaris-generaal. Gezamenlijk sturen de secretarissen-generaal ongeveer 100.000 ambtenaren aan. Bij de uitvoering van zijn of haar taken steunt de minister, op een of meerdere politieke assistenten na, volledig op de ambtelijke organisatie van het ministerie waar hij leiding aan geeft. In Europees verband is dit een bijzondere, maar vooral ook kwetsbare afhankelijkheid. Politieke ambtsdragers in andere landen (nationaal maar ook binnen de EU-commissie) laten zich veelal bijstaan door een politiek kabinet van politiek gelijkgestemden als de minister, die hem of haar bijstaan in de uitvoering van het beleid binnen het ambtelijke apparaat waarvoor de minister verantwoordelijkheid draagt. Ik neem aan dat er daar ook meer vrijheid is om ook noodzakelijke personele wijzigingen door te voeren als dat dienstbaar is voor het welslagen van uitgezet beleid. Hoewel ik een dergelijke figuur in de Nederlandse bestuurscultuur veel te ver vindt gaan, blijft de vraag of de Nederlandse ministeriële verantwoordelijkheid de bewindspersonen niet heel erg kwetsbaar maakt. Het biedt het parlement in mijn ogen te veel ruimte tot oneigenlijke beïnvloeding en zelfs manipulatie. De kwetsbaarheid is mede het gevolg van de noodgedwongen smalle basis waarop regeringen hun macht ontlenen. Het geeft de Kamer meer ruimte in detail in te grijpen in het wetgevende en beleidsmatige proces zonder dat verantwoordelijkheid gedragen hoeft te worden voor de uitvoering daarvan. Bewindspersonen kunnen zich slechts moeilijk tegen opdrachten vanuit de Kamer verzetten, maar zijn wel verantwoordelijk voor de uitvoering daarvan. Juist de consequenties voor die uitvoering worden vaak onderschat.
Een ander aspect is dat bewindspersonen – mede als gevolg van de bescherming die ambtenaren genieten onder de Ambtenarenwet – juridisch niet of slecht in staat zijn zelfstandig veranderingen af te dwingen op de ministeries waarvoor zij verantwoordelijkheid dragen. De Toeslagenaffaire is daar een voorbeeld van. In de aanloop daarnaartoe werd de toenmalige staatssecretaris verweten te weinig tegen fraude te doen, later hebben drie (voormalige) bewindspersonen door af te treden verantwoordelijkheid genomen voor hun rol in het harde overheidsoptreden. Zij bleken allen onmachtig hierover binnen de organisatie waar zij verantwoordelijkheid voor droegen tijdig signalen te ontvangen, en zodra dit wel het geval was, hier prioriteit aan te geven dan wel de benodigde veranderingen doorgevoerd te krijgen. Nog steeds is niet geheel duidelijk hoe groot hun eigen feitelijke rol hierin was (los van de verantwoordelijkheid uit hoofde van hun functie) en welke de rol was van de ambtelijke organisatie in dat verband. Het Nederlandse politieke bestel gaat uit van de fictie dat de bewindspersoon verantwoordelijk is voor de uitvoering, terwijl het hem aan macht ontbreekt aan deze verantwoordelijkheid feitelijk invulling te geven.
Het is daarom des te stuitender dat de Kamer vaak niet veel verder komt dan de betreffende bewindspersoon ministerieel verantwoordelijk te houden. Hoe zwaar die verantwoordelijkheid de betreffende bewindspersoon voor zijn aftreden ook werd aangerekend, er is vervolgens weinig interesse in mogelijk achterliggende oorzaken. Dit riekt wel heel erg naar een schijnoplossing voor een overigens reëel probleem. Ook blijft onduidelijk hoe de betrokken ministeries hier zelf mee omgaan en leren van gemaakte fouten. De ministeriële verantwoordelijkheid is de spil van onze parlementaire democratie en dient ook recht overeind te blijven. Nadeel is dat er betrekkelijk weinig lerend vermogen vanuit gaat. Alleen al vanuit het oogpunt van publieke verantwoording is het wenselijk om institutioneel (dat wil zeggen op vastgestelde en gestructureerde wijze) duidelijkheid te krijgen over de rol van de diverse (f)actoren (Kamer, regering, ministerie, communicatie, systemen, bemensing, geld, etc.) in de gehele keten van en naar uitvoering van wetgeving. Waar ministers falen moet het wel heel vreemd zijn als binnen de keten van verantwoordelijkheid helemaal niets fout is gegaan. Wat was de aanleiding voor het aftreden van de minister en welke omstandigheden hebben hierbij een rol gespeeld? Hier ligt vaak het echte probleem voor hetgeen gebeurd is. Zonder achterliggend inzicht worden kansen gemist om herhaling te voorkomen en noodzakelijke verbeteringen door te voeren. Dit is het soort transparantie dat echt relevant is. Slechts als alle spelers in de keten (Tweede Kamer, bewindspersonen, ministeries en uitvoeringsorganisaties, rechterlijke macht) bereid zijn hun verantwoordelijkheid te nemen en van hun fouten te leren, kan de overheid vertrouwen terugwinnen en vasthouden. Zelfregulatie blijkt te vaak ontoereikend om de echte lekken boven te krijgen; alleen door een onafhankelijk blik, toezicht en controle is het mogelijk een volledig beeld te krijgen in alle invloeden en omstandigheden die spelen en invloed hebben op het al dan niet goed functioneren van de betreffende organisatie.
Onafhankelijke afdeling Uitvoering
De vraag is hoe een dergelijk proces op te zetten zonder te tornen aan de ministeriële verantwoordelijkheid of het proces nog verder te politiseren. Ik stel het volgende voor.
I. Uitbreiding Raad van State met een afdeling Uitvoering
Naast een afdeling Bestuursrechtspraak en een afdeling Advisering zou de Raad van State (RvS) ook over een onafhankelijke afdeling Uitvoering moeten beschikken. De taken hiervan zouden wat mij betreft drieledig moeten zijn:
Preventief: Voor de Kamer een wetsvoorstel of motie aanneemt die een beroep doet op uitvoeringscapaciteit van een of meer ministeries of uitvoeringsorganisaties, dient een toets plaats te vinden op de gevolgen voor de praktische uitvoerbaarheid daarvan. Deze gaat verder dan de huidige, bijna obligate kanttekeningen die afkomstig zijn van de afdeling Advisering van de RvS. Als je je realiseert dat meer dan 85% van de ca. 60 leden van de RvS, jurist is mag dat geen verwondering wekken. Wetten beogen een bestaande situatie te veranderen, aan te pakken en/of te verbeteren. Ze hebben (soms) verstrekkende gevolgen en consequenties, zeker als de implementatie en uitvoering te wensen overlaat. Zonder deugdelijke uitvoering is zelfs het juridisch meest doortimmerde beleidsinitiatief op z’n best ineffectief en op z’n slechtst – denk aan de Toeslagenaffaire – ‘destructief’. Het is vaak de uitvoering waar de burger voor het eerst in aanraking komt met de wet en het recht en daarom voor de beleving van het politieke en wetgevende proces zeer relevant. Bij het uitbrengen van het advies naar aanleiding van de toets dienen beoogd effect, uitvoeringskosten, benodigde systemen en uitvoeringscapaciteit op de gewenste schaal in het advies te worden betrokken. Deze toets dient voorafgaande aan de definitieve lezing van het betreffende voorstel (het moment dat de gehele geamendeerde tekst van een wetsvoorstel definitief ter stemming voorligt) in de Kamer te zijn afgerond, opdat de Kamer met de uitvoeringsgevolgen van alle in het wetsvoorstel geïntegreerde amendementen rekening kan houden.
Toetsend: Net als andere instellingen die ‘too big to fail’ zijn dient eenmaal per vijf jaar een ministerie of uitvoeringsorganisatie aan een audit onderworpen te worden. Hierbij wordt getoetst in welke mate het kwaliteitsmanagement van de organisatie aan de gestelde eisen voldoet en of het voor de beoogde resultaten doelmatig genoeg is en naar wens functioneert. Daarbij wordt ook gelet op de kwaliteit van de dienstverlening aan burgers, gehanteerde processen, toereikende werking van benodigde systemen, adequate bezetting, goed bestuur (waaronder omgang met klokkenluiders en de wijze van communiceren) en doeltreffendheid.
Ad-hoc: Wanneer bewindspersonen binnen hun ambtsperiode aftreden, dient vastgesteld te worden welke factoren tot dit aftreden hebben geleid. Afhankelijk van de omstandigheden dient de omvang van het onderzoek te worden aangepast. Doel hiervan is verder te kijken dan de ministeriële verantwoordelijkheid alleen (dit is een politieke beslissing waar de afdeling Uitvoering van de RvS buiten staat). Er dient te worden vastgesteld wat in de gehele keten van verantwoordelijkheid (vanaf de Kamer tot de rechterlijke macht en alles daartussen) mogelijk aan het aftreden heeft bijgedragen. Ook kan de Kamer de afdeling Uitvoering vragen een onafhankelijk onderzoek in te stellen bij gerede twijfel over de informatievoorziening vanuit het ministerie of uitvoeringsorganisatie.
II. Verantwoording
De door de afdeling Uitvoering van de RvS uitgebrachte Adviezen, Toetsingen en Ad-hoc analyses worden uitgebracht aan de verschillende organen waar ze zich in hun rapport toe richten of over uitspreken (dit kunnen dus de regering, Tweede Kamer, Uitvoeringsorganisatie, rechtelijke macht, etc. zijn). Ze bevatten conclusies en aanbevelingen die relevant zijn voor het betreffende soort rapport. Voor de preventieve taak zullen deze anders zijn dan voor bijvoorbeeld de toetsende taak of die voor de ad-hoc-analyses. De instanties tot wie het rapport zich richt zullen ieder voor zich dienen te reageren op de inhoud van de door de afdeling Uitvoering van de RvS uitgebrachte rapporten.
Voor de preventieve adviezen geldt dat zowel de regering als de Kamer zich rekenschap moeten geven van eventuele gesignaleerde complicaties die aandacht behoeven voordat over een wet gestemd wordt. Deze complicaties kunnen liggen op het vlak van voor burgers relevante uitvoeringsaspecten, benodigde menskracht en kwaliteit daarvan, systeemeisen, financiering, etc.). Het overleg tussen regering en Kamer naar aanleiding van het RvS-rapport kan aanleiding zijn om wijzigingen in het wetsvoorstel door te voeren, deze terug te trekken of (tegen beter weten in) in ongewijzigde vorm door te zetten. In het laatste geval zal wel expliciet duidelijk gemaakt moeten worden waarom hiervoor gekozen wordt (uiteindelijk gaat de Kamer hierover).
Bij de andere twee soorten taken gaat het meer om een beoordeling van feiten en omstandigheden achteraf en de rol die verschillende organen gespeeld hebben bij een mogelijk ontstane situatie. Het doel van de rapporten is aan te zetten tot reflectie op de onafhankelijke constateringen en dan met name ieders eigen rol daarin. De reflectie is een rolspecifieke, expliciete en publieke verantwoording en dient waar mogelijk gericht te zijn op het vinden van verbeterpunten om toekomstige situaties adequater te kunnen opereren. Dit zal zeker niet meteen tot harde resultaten leiden, maar op termijn valt het wel heel erg op als reflecterend vermogen blijvend tekortschiet of men zich consequent onttrekt aan verbeterpunten. De kwaliteit van het politieke proces zal hoger worden en de discussie inhoudelijker zonder dat er afbreuk wordt gedaan aan mogelijkheid tot, ja zelfs noodzaak van, politieke profilering van partijen in de Kamer.
De RvS zal zich bij haar taken bij kunnen laten staan door interne (ambtelijke) en externe (specialistische) ondersteuning. Uit de aard van de taakopdracht zal de RvS zich in haar onderzoek richten op de wijze waarop ministeries en uitvoeringsorganisaties zich (moeten) kwijten (of hebben gekweten) van hun uitvoerende taak, gegeven het te dienen publieke belang met oog voor de individuele menselijke maat. Het is zeer wel mogelijk dat tussen het publieke belang en de menselijke maat in de uitvoering spanning geconstateerd wordt. Het resultaat is dat onderzoeksuitkomsten hierdoor een hoog ‘enerzijds-anderzijds’ karakter zullen hebben. En dit is precies waar het om gaat. Wetgevers dienen zich bewust te zijn van de gevolgen en (on)mogelijkheden van hun wetgevende arbeid voor de uitvoering. Het is juist het gebrek aan terugkoppeling op dit vlak dat tot ondeugdelijke wetgeving, falende uitvoering en hoge kosten leidt. Uiteraard kost het optuigen en functioneren van een afdeling Uitvoering ook veel geld, maar gelet op de rekening die nu betaald wordt voor het afdoen van de gevolgen van de Toeslagenaffaire (inmiddels geraamd op minstens €5 miljard) is dat zeer gerechtvaardigd. Geld is één ding, maar ook de immateriële schade van falend beleid is enorm en moet voorkomen worden. Daarnaast stelt een tijdige integrale en expliciete terugkoppeling van tekortkomingen in de uitvoering in staat corrigerend op te treden, onvolkomenheden op te sporen, fouten te herstellen en daarmee veel onnodige uitgaven voor te zijn. De inzet van de afdeling Uitvoering van de RvS helpt de kwaliteit van het bestuur en de uitvoering te verbeteren, en de ‘opbrengst’ van overheidshandelen voor burgers daadwerkelijk te vergroten. Dit is transparantie die ertoe doet omdat het gericht is op verbetering en niet op politieke afrekening.
Slot
Ik maak me grote zorgen over het politieke klimaat in Nederland. Het is disfunctioneel, niet verbindend en in zichzelf gekeerd. De burger zou volgens in bureaulades verstopte analyses door de politiek onvoldoende worden gehoord. Politiek Den Haag weet dit dan vervolgens weer zo te draaien dat de bestuurscultuur niet deugt en er een gebrek is aan tegenmacht. Balancerend tussen schijn en wezen worden rookschermen opgeworpen om het zicht op het echte probleem weg te nemen. Altijd ligt het aan iets anders dan het functioneren van de Tweede Kamer of andere spelers zelf. Iedere discussie daarover wordt weggestopt of verdraaid. Vandaar die bureaulades aan rapporten.
Vooralsnog zie ik vooral een systeem dat uitnodigt tot een verkrampte bestuursstijl en moeizame coalities tussen partijen die elkaar onvoldoende vertrouwen. Het grote aantal partijen dat zitting heeft in de Kamer leidt niet een betere vertegenwoordiging van (groepen van) burgers, maar geeft wel een hoop ruis. Partijen willen allen hun eigen geluid laten horen, overschreeuwen elkaar aan de interruptiemicrofoon en laten zich meeslepen in de vaak door Geert Wilders gezette toon van opgewonden verontwaardiging. Is dit nu wat burgers willen, of verlangen zij gewoon dat het land goed en daadkrachtig bestuurd wordt en de uitvoering van beleid vlekkeloos verloopt? Ik denk vooral het laatste. De politiek is niet onderdeel van de oplossing, maar juist onderdeel van het probleem.
In dit en voorgaande twee artikelen heb ik gepoogd een schets te geven van een alternatief perspectief waarin goed bestuur, tegenmacht, controle en transparantie samengaan. Het biedt een politiek stelsel waarin de kiezer echt iets te kiezen heeft, geen stem verloren gaat en hij een verband kan leggen tussen zijn stem en het beleid dat gevoerd wordt. Volgens mij is dat wat een parlementaire democratie beoogt en waar de burger recht op heeft.