Onze democratie verkeert in een crisis. Ik heb me daarover meermaals bezorgd getoond (Een dringende oproep aan de Nederlandse politiek en Modern schimmenspel). Het grote aantal partijen, de noodzaak tot brede coalities en de toenemende politieke rol van de Eerste Kamer maken het lastig om effectieve politiek te bedrijven, daadkrachtig op te treden en het land bestuurbaar te houden. Het is daardoor voor kiezers onmogelijk de voor de verkiezing gedane beloftes en geuite politieke voornemens te herkennen in het tot uitvoering gebrachte beleid. Veel kiezers keren zich als gevolg hiervan af van de politiek of zoeken hun heil bij die partijen en groeperingen die, zonder vrees ooit politieke verantwoordelijkheid te hoeven dragen, extreme standpunten innemen en valse beloftes doen. Dat is zorgwekkend en het zou aanleiding moeten zijn tot een ernstige herbezinning op het functioneren en de inrichting van ons politieke systeem.
Het zal niet makkelijk zijn deze beweging in gang te zetten. Democratie is een kostbaar bezit en wordt als zodanig terecht gekoesterd en zorgvuldig bewaakt. Dit gezegd hebbende, kan dit niet betekenen dat een structuur die aantoonbaar faalt en wellicht in zijn huidige vorm over zijn houdbaarheidsdatum heen is, onaantastbaar is en kritiekloos in stand gelaten moet worden. Het zou hoogst merkwaardig zijn, dat als de wereld om ons heen in rap tempo verandert, nieuwe technologieën ons doen en laten grootschalig beïnvloeden, burgers assertiever en mondiger zijn, bestuurlijke structuren transparanter en meer flexibel worden, de politiek dan kan volstaan met een status quo die zijn wortels heeft in de vorige eeuw en die daarvoor.
Het is belangrijk om vast te stellen welk doel we nastreven met democratie en ons realiseren dat niet het politieke proces zelf het doel is, maar slechts het middel tot het doel. Helaas zien we dat dit vaak uit het oog verloren wordt, waardoor het politieke proces statisch wordt en onaantastbaar wordt verklaard. Democratie is geen eenduidig begrip en niet iedereen zal daar eenzelfde betekenis aan toekennen. Veel hangt bijvoorbeeld af van je wereldbeeld, de fase waarin de maatschappij waarin je leeft verkeert of welke mate van representatie je rechtvaardig vindt. Het is daarom goed aan te geven wat ik zelf onder democratie versta.
Invulling en randvoorwaarden
Democratie zie ik als de meest geëigende mogelijkheid om de voor het goed functioneren van een samenleving noodzakelijke participatie van burgers in de wetgevende en uitvoerende macht te realiseren, alsmede het beste middel tot het vertalen van de wil van die burgers in een effectieve en efficiënte uitvoering van het publieke bestuur. Het is volstrekt helder dat een bestuur van en door 12.500.000 individuele kiesgerechtigde Nederlanders niet werkt. Het is daarom nodig organisatie aan te brengen in de wijze waarop die wil vertaald wordt. Een overmaat aan invloed leidt niet per se tot een kwalitatief effectief en efficiënt bestuur (zeer waarschijnlijk zelfs het tegendeel), een tekort daaraan ondermijnt juist weer het draagvlak daarvoor. De uitdaging zit in het vinden van de juiste balans.
Een ander belangrijk uitgangspunt is dat goed politiek bestuur kwaliteiten vergt van bestuurders die specifiek zijn. Niet iedere bestuurder is een goede politicus en niet iedere politicus is een goed bestuurder. Onze maatschappij vraagt steeds meer om transparantie alsmede om verantwoording over het door politici gevoerde beleid, gepleegde acties of juist het nalaten daarvan. Hier is uiteraard in de kern niets op tegen, maar het gaat onder druk van de media soms wel erg ver. Het adagium ‘de beste stuurlui staan aan wal’ geldt hier wel zeer nadrukkelijk. Met de kennis achteraf is alles eenvoudig. Hoe anders is het als de tijdsdruk groot is, problemen met elkaar om aandacht concurreren, informatie als het erop aankomt beperkt en incompleet is, verschillende alternatieven moeten worden gewogen en mogelijke consequenties ingeschat. Dat vraagt om zowel inhoudelijke, bestuurlijke als politieke kwaliteit. Wil een democratisch systeem goed functioneren, dan zal het zodanig ingericht moeten zijn dat de mensen met de beste kwaliteit hieraan hun tijd en energie willen geven en dat het voor hen mogelijk is dit te doen zonder dat ieder detail van hun persoonlijk en zakelijk functioneren afzonderlijk buiten de relevante context wordt gewogen en buitenproportioneel wordt uitvergroot.
Daarenboven zal de burger, in belangrijker mate dan nu het geval is, erop moeten kunnen vertrouwen dat er een grote(re) correlatie is tussen het programma waarop hij zijn stem heeft uitgebracht en wat daarvan in de praktijk tot uitvoering komt als de partij waarop hij heeft gestemd regeringsverantwoordelijkheid krijgt.
Vertaling hiervan naar een werkbaar proces
Het zal duidelijk zijn dat om het voorstaande te realiseren, de politiek op een aantal fronten wezenlijk anders georganiseerd moet worden. Dit noopt tot veranderingen die weerstand zullen oproepen, maar tegelijkertijd zeer noodzakelijk zijn om de kwaliteit van en het draagvlak voor de politiek te vergroten. Ik doe hiervoor de volgende suggesties.
Suggestie 1: algemeen kiezersonderzoek
Per 1 januari van dit jaar waren er iets meer dan 295.000 burgers lid van een politieke partij. Dat is minder dan 2,5% van het totale electoraat. Het zijn deze leden van politieke partijen die voor hun partij uiteindelijk de programma’s valideren en vaststellen. Hiermee heeft slechts 2,5% van het electoraat een directe invloed op de keuzes en prioriteiten die in de verkiezingen door partijen aan de kiezers worden voorgelegd. Dit is op z’n minst merkwaardig en het kan, zonder noemenswaardig grote inspanningen, veel beter. Hiervoor zijn eerder al voorzetten gegeven (bijvoorbeeld P. Jongens, FD 26 januari 2010: 'Partijen zijn niet meer van deze tijd').
Het is belangrijk dat er inzicht komt in hoe kiezers denken over een uiteenlopend aantal politiek relevante thema’s en dilemma’s op middellange en langere termijn. Mijn voorstel is om dit inzicht te verkrijgen door een via het internet toegankelijk te maken en af te nemen tweejaarlijks algemeen kiezersonderzoek. Hiermee wordt de participatie in belangrijke beleidsthema’s van 2,5% van de kiezers vergroot naar potentieel 100%.
De vragenlijst zal telkens worden samengesteld door een onafhankelijk en ter zake kundig panel, met input van politieke partijen. Tevens zullen vragen opgenomen moeten worden waaruit deze wensen en inzichten te herleiden zijn naar politieke ‘profielen’. Hiervoor kan gebruik gemaakt worden van de principes achter het zogenaamde ‘Nolan diagram’ (zie link). Zo kan een politieke partij inzicht krijgen in wat leeft bij de voor hen relevante doelgroep. De uitkomsten van dit onderzoek zijn niet alleen beschikbaar voor de politieke partijen zelf, maar ook voor het grote publiek. Zo wordt de transparantie over de uitkomsten vergroot en hebben kiezers ook inzicht in de wijze waarop partijen de uitkomsten vertalen naar verkiezingsprogramma’s.
Suggestie 2: pre-verkiezingsakkoorden
In ons huidige politieke bestel bepaalt de verkiezingsuitslag wie het initiatief mag nemen tot het vormen van een coalitie. Dit is niet alleen vaak een langdurig proces, ook blijken als onderdeel van het proces van loven en bieden, een hoop punten uit het partijprogramma anders of soms helemaal niet vertaald te worden in het uiteindelijke regeerakkoord. Voor kiezers is dit een uiterst ontnuchterende en soms zelfs onverkwikkelijke ervaring. Ondanks het feit dat dit nu eenmaal inherent is aan ons systeem, helpt het niet om het vertrouwen in de politiek te vergroten.
Zou het niet veel beter zijn als partijen voorafgaande aan de verkiezingen met elkaar in overleg gaan, teneinde te onderzoeken of het mogelijk is pre-verkiezingsakkoorden te sluiten? Bij deze akkoorden zijn de partijprogramma’s en de uitkomsten van het meest recente algemene kiezersonderzoek belangrijke bouwstenen. Zo ontstaan ‘blokken’ en zou je bijvoorbeeld een progressief, een liberaal, een confessioneel en een conservatief blok kunnen hebben. Andere combinaties zijn uiteraard ook denkbaar. Partijen die tot hetzelfde blok behoren, verbinden zich tegenover elkaar samen regeringsverantwoordelijkheid te dragen als hun ‘blok’ de meeste stemmen haalt in de verkiezingen.
Het zou ertoe kunnen leiden dat er blokken ontstaan die meer gebaseerd zijn op beginselen, dan op partijideologie. De grote winst is dat de kiezer voorafgaande aan de verkiezingen weet tot welk coalitiebeleid hij zich verbindt, mocht de partij van zijn keuze behoren tot het blok dat wint. Dit is winst voor de democratie en het zorgt ervoor dat de focus van politieke partijen meer gericht is op wat deze partijen verbindt (beginselen) dan waarin zij van elkaar verschillen (partijideologie). De focus is daarmee ook sterker gericht op het nemen van regeringsverantwoordelijkheid in plaats van vrijblijvend in de marge te opereren of enkel ‘single issues’ na te streven.
De mogelijke consequentie kan zijn dat er minderheidsregeringen tot stand komen. Het is namelijk zeker niet gezegd dat enig ‘blok’ telkens meer dan 50% van de stemmen zal binnenhalen. De vraag is overigens hoe erg dat is. Met name in Noorwegen, Denemarken en Zweden heeft men hier ruime ervaring mee. Een vergelijking geeft het volgende inzicht:
Het valt op dat minderheidskabinetten niet (of in het geval van Denemarken, nauwelijks) korter ‘meegaan’ dan bij de Nederlandse meerderheidskabinetten het geval is. Een ander in het oog springend punt is, dat de kabinetsformatie aanzienlijk bespoedigd wordt door de mogelijkheid om minderheidskabinetten te formeren.
Belangrijk is uiteraard wel dat de minderheid niet té klein mag zijn. Mocht dat onverhoopt gebeuren dan zal het lastig regeren worden en zal het betreffende kabinet geen lang leven beschoren zijn dan wel zal alsnog gezocht moeten worden naar een grotere coalitie. Als de minderheid echter meer dan 40% van de uitgebrachte stemmen vertegenwoordigt, dan is de kans groot dat er altijd wel partijen zijn die bereid zijn -in ruil voor zekere concessies- steun te verlenen. De minderheidsregering bepaalt zelf hoe ver zij bereid is daarin te gaan, maar zal niet snel tegen haar beginselen in handelen. Dit is bij de huidige meerderheidsregeringen, die meer gebaseerd zijn op verkiezingsrealiteit en niet zelden totaal verschillende partijideologieën vertegenwoordigen, veel minder het geval. De kiezer zal beter dan nu, de daden van de regering kunnen beoordelen ten opzichte van wat beloofd is. Succesvol of falend beleid zal hierdoor ook beter herkend kunnen worden, hetgeen ook winst is voor de democratie.
Suggestie 3: Verhoging kiesdrempel/dissidente Kamerleden
Het huidige systeem in Nederland werkt zonder kiesdrempel, althans deze is in de praktijk gelijk aan het aantal stemmen dat nodig is om één volle zetel te halen. Ook geldt nu dat Kamerleden die in ‘onmin’ met hun partij leven, hun zetel kunnen behouden. Beide fenomenen leiden tot een enorme versplintering van partijen in de Tweede Kamer (er zijn thans 10 partijen die samen niet meer dan 22 zetels hebben), hetgeen op geen enkele wijze de efficiency en effectiviteit van het bestuur ten goede komt, of een uiting is van het respecteren van kiezersgunst.
Ik stel daarom voor om de kiesdrempel te verhogen. Het aantal stemmen dat nodig is om als partij in de Tweede Kamer te komen zal tenminste 1/50ste (tenminste 3 van de 150 zetels) moeten bedragen van het totaal aantal geldig uitgebrachte stemmen. Het is reëel te eisen dat men pas als serieuze partij wordt toegelaten tot het parlement, als men heeft laten zien dat een partij een wezenlijke achterban vertegenwoordigt en in staat is bij te dragen aan het nemen van regeringsverantwoordelijkheid. Onder omstandigheden zal dat betekenen dat geestverwante partijen (GPV en CU bijvoorbeeld), een lijstcombinatie aan moeten gaan om in het parlement invloed te kunnen blijven uitoefenen.
Bovendien stel ik voor om een Kamerlid zijn zetel te ontnemen als hij niet meer deel uitmaakt van de fractie waartoe hij voorheen behoorde. Alleen indien het betreffende kamerlid bij de laatste verkiezingen zelfstandig 1/150ste van het aantal geldig uitgebrachte stemmen had binnengehaald en aansluiting kan vinden bij een andere partij in de Tweede Kamer kan hij zijn zetel behouden.
Suggestie 4: Andere rol Eerste Kamer
De Eerste Kamer heeft de laatste jaren een steeds politiekere rol gekregen binnen het parlementaire systeem. Daarmee is de waarde van die Kamer als 'Chambre de reflection' uitgehold en is vooral een niet bedoelde extra politieke 'drempel' ingebracht in de politieke besluitvorming. Dit belemmert het democratisch proces, vervormt standpunten oneigenlijk en maakt de politiek nog minder transparant. Tevens roept het de vraag op in hoeverre de Eerste Kamer nog inhoudelijk bijdraagt aan de toetsing van wetgeving die de Raad van Staten en vervolgens de Tweede Kamer al hebben gepasseerd. Daar waar minderheidskabinetten onder de hier gedane voorstellen een reële mogelijkheid kunnen zijn, is het belangrijk ook de rol van de Eerste Kamer nader tegen het licht te houden. Als meerderheidskabinetten al de grootst mogelijke moeite hebben zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer hun stemmen binnen te halen, dan is dat bij minderheidskabinetten helemaal een 'tour de force'. In de eerdergenoemde landen Denemarken, Noorwegen en Zweden zijn de met de de Eerste Kamer vergelijkbare organen in de loop der tijd afgeschaft (respectievelijk in 1953, 2009 en 1971). Zover zou ik voor Nederland echter niet willen gaan.
In een eerder artikel heb ik voorgesteld de rol en de bevoegdheden van de Eerste Kamer te herzien (Reflectie op de Eerste Kamer). In het kort komt het erop neer dat ik voorstel de Eerste Kamer het recht te geven wetsvoorstellen welke in strijd met de Grondwet zijn af te wijzen en ten aanzien van alle andere wetten haar de mogelijkheid te geven deze onder bepaalde omstandigheden terug te verwijzen naar de Tweede Kamer. Feitelijk impliceert dit enerzijds een wezenlijke inperking van haar macht, maar anderzijds wordt zij hierdoor de hoeder van de Grondwet en een echte ‘Chambre de reflection’ met wiens mening -als men hecht aan de kiezergunst- wel degelijk rekening moet worden gehouden. Kortheidshalve verwijs ik voor een nadere uitwerking naar het eerder aangehaalde artikel.
Suggestie 5: Verantwoordelijkheid ministers
Onder omstandigheden worden Ministers bovenproportioneel 'gestraft' voor het falen van hun voorgangers en van het ministerie waarvoor zij verantwoordelijk zijn. In een systeem waarin minderheidsregeringen tot de mogelijkheid behoren zal ons huidig systeem van het ontnemen van het vertrouwen aan de Minister mogelijk eerder tot politieke manipulatie kunnen leiden (een 'beschermende' meerderheid ontbreekt immers) en potentiële vakministers afschrikken. Ministers moeten op hun functioneren kunnen worden aangesproken, maar wel binnen de grenzen van het redelijke en beheersbare. In de huidige systematiek spelen opportunisme en waan van de dag nog te veel een rol. Zodanig zelfs dat hiervan een afschrikkende werking kan uitgaan voor het oppakken van ministeriële rollen.
Ik stel voor dat als de Kamer het vertrouwen in een minister op wil zeggen, deze bij de Raad van State een versneld feitenonderzoek moet laten instellen. In dit onderzoek kan beoordeeld worden of de feiten objectief het voornemen tot opzeggen van het vertrouwen dragen en wie in de daarvoor aanleiding gevende gedragingen nu de meeste blaam treft (de minister, zijn voorganger, zijn ambtelijke top, etc.). Pas als dit duidelijk is kan de Kamer haar voornemen al dan niet ten uitvoer brengen en zal beoordeeld worden of bijvoorbeeld ook de ambtelijke top consequenties moet ondervinden voor haar aandeel in de haar toegedichte gedragingen. Deze tussenprocedure houdt het 'spel' zuiver en moet ook een stimulans zijn om voorzichtig te zijn al te makkelijk te reageren op uitingen in de media, terughoudend te zijn in het opzeggen van vertrouwen, alsmede bij te dragen tot (nog) grotere zorgvuldigheid in het informeren van ministers door hun ambtelijke top.
Ter afsluiting
Dit is complexe materie en ieder voorstel dat gedaan wordt ter verbetering van de kwaliteit van ons politiek systeem kan en zal waarschijnlijk weerlegd kunnen worden door een ander (al dan niet beter) voorstel. Wat vooral belangrijk is dat het vertrouwen in de politiek bij de burger hersteld moet worden. Niet door cosmetische ingrepen, maar door wezenlijke hervormingen. De burger moet hierbij centraal staan, niet het belang van de gevestigde politieke orde. De suggesties die ik hierboven doe beogen een aanzet te zijn tot herkenning en erkenning van het probleem, onderzoek naar en discussie over de beste oplossing en tenslotte tot het nemen van relevante actie. Dit zal een lang traject zijn, maar ergens moet de eerste stap gezet worden. Wie pakt de bal op?