Bron: Flickr - Daniel Huizinga
Moderne democratieën opereren – kort gezegd – op basis van het beginsel dat burgers in vrije, eerlijke en geheime verkiezingen volksvertegenwoordigers kiezen. Deze volksvertegenwoordigers oefenen de wetgevende macht uit en controleren de uitvoerende macht (de regering); deze wordt hetzij direct gekozen (presidentieel systeem) dan wel op basis van de uitslag van de parlementsverkiezing (parlementair systeem) gevormd. Een onafhankelijke rechterlijke macht ziet vervolgens toe op de naleving van de door de wetgevende macht gemaakte en door de uitvoerende macht gehandhaafde wetten. Dit is de theorie. De mate waarin staten erin slagen deze beginselen (ook wel de 'trias politica' genoemd) daadwerkelijk in de praktijk te brengen en hun burgers voor de wet gelijk te behandelen zonder aanzien des persoons, bepaalt het rechtsstatelijk gehalte van zo’n staat.
Het systeem is onderling afhankelijk. De kracht en kwaliteit van de instituties bepalen de mate waarin burgers vrij, eerlijk en in vrijheid hun keuze kunnen bepalen. Andersom geldt dat als burgers zich in hun keuze laten leiden door bijvoorbeeld populisme of opportunisme, het risico bestaat dat de instituties verzwakken en corrumperen. Dit is meer dan een verre mogelijkheid, het is een realiteit in landen als Turkije, Polen, Hongarije en ja ... in toenemende mate ook in de Verenigde Staten onder Trump (om over China en Rusland maar te zwijgen).
Feit is dat er slechts een beperkt aantal landen aangemerkt wordt als een volle democratie. In West-Europa worden door de Economist Intelligence Unit Democracy Index 2019 slechts 15 landen als zodanig aangemerkt. Wereldwijd zijn dat er niet meer dan 22 (op een totaal van 167 gerangschikte landen). Dat geeft te denken en baart zorgen. Maar ook deze democratieën liggen onder vuur. Naast populistische en opportunistische politiek van politici zelf, is er een hele industrie van op de politiek gerichte belangenvertegenwoordiging die het democratische mandaat van de wetgevende macht beïnvloedt.
Lobbyen: Politieke belangenvertegenwoordiging
Onder lobbyen wordt verstaan het uitoefenen van invloed op politieke beleidsmakers en -uitvoerders. Het beoogt de belangen van derden, die door politieke besluitvormingsprocessen dreigen te worden getroffen of reeds getroffen zijn, te beschermen of te bevorderen.
Wereldwijd gaat er veel geld om in politieke beïnvloeding. Betrouwbare cijfers ontbreken, maar afgaande op hetgeen wel beschikbaar is kan met enige zekerheid gesteld worden dat in de VS minimaal $3,4 miljard betaald wordt aan in totaal 11.885 geregistreerde lobbyisten om invloed uit te oefenen op federale instituties en beleidsmakers. In en rond het centrum van de EU-macht zijn 11.988 geregistreerde lobbyisten actief; door onvolledige en onbetrouwbare registratie is het echter lastiger om met schattingen van hun inkomsten te komen. Een bedrag van tussen de €1,75 en €2 miljard lijkt desondanks een redelijke indicatie van de onderkant daarvan. Extrapoleren naar cijfers op wereldwijd niveau is onmogelijk, maar genoemde cijfers geven wel aan hoe groot het belang is dat opdrachtgevers bij lobbyen hebben.
Voor- en tegenstanders van politieke belangenvertegenwoordiging zijn het erover eens dat het belangrijk is dat beleidsmakers, die net als wij zeker niet alwetend zijn, in hun besluitvorming gevoed worden met alle relevante feiten, meningen, argumenten en bezwaren. Een geïnformeerd besluit is onder alle omstandigheden beter dan een besluit op basis van vooroordelen, halve waarheden en onwetendheid. Burgers moeten het recht hebben hun belangen, wensen en bezwaren neer te leggen bij degenen die zij hebben gekozen, die hen vertegenwoordigen, regeren en macht over hen uitoefenen. Burgers kunnen dit recht individueel uitoefenen, maar het spreekt vanzelf dat het effect van de inspanningen vergroot wordt als zij hun krachten bundelen. Organisaties als bijvoorbeeld de ANWB, Greenpeace en het Longfonds hebben als belangenorganisaties voor hun leden nu eenmaal veel meer invloed, dan burgers die individueel hebben.
Zolang dit alles in de openheid plaatsvindt en het de leden kenbaar is welke standpunten, bij wie, met welk oogmerk namens hen worden uitgedragen dan is er weinig aan de hand en wordt de kwaliteit van het besluitvormingsproces naar een hoger plan gebracht.
Commerciële belangen
Het wordt echter allemaal minder duidelijk en lastiger als er commerciële belangen in het spel komen of invloed ‘gekocht’ wordt. Lobbyen vindt uit de aard der zaak plaats buiten het zicht van de openbaarheid, waardoor transparantie en verantwoording ontbreken. Uitgaande van de cijfers uit de VS moet worden aangenomen dat 80 tot 90% van de totale uitgaven aan lobbyisten gedreven worden door commerciële belangen en het kopen van invloed. Door het gebrek aan transparantie en echte verantwoording wordt het onmogelijk te beoordelen of er überhaupt contacten geweest zijn en zo ja, wat daarvan de aard was en op basis van welke overwegingen een volksvertegenwoordiger of publieke gezagdrager nu werkelijk tot zijn of haar besluit gekomen is. Dit ondermijnt de integriteit van het besluitvormingsproces en daarmee de democratische grondwaarden van de maatschappij. Ter illustratie geef ik een aantal actuele ‘voorbeelden’:
Schakelen chemiereuzen lobbyisten in omdat ze begaan zijn met het welzijn van burgers in de omgeving van hun fabrieken, of is het om milieu- en gezondheidswetgeving te blokkeren die schadelijk is voor de winstgevendheid van betreffende bedrijven?
Worden belastingwijzigingen ten gunste van kapitaalkrachtige Amerikaanse burgers doorgevoerd omdat dat goed is voor de economie, of omdat duurbetaalde lobbyisten hun cliënten een lagere belastingaanslag bezorgen?
Zijn internetplatforms zo goed vertegenwoordigd in Brussel omdat zij zorgen hebben over de inperking van de vrijheid van meningsuiting van burgers of omdat zij vrezen dat hun verdienmodel ontspoort?
Wij kunnen ons niet permitteren hierin naïef te zijn. Geld speelt een enorme rol in het beïnvloeden van politieke besluitvorming. Het koopt invloed en macht en voedt een zeer gevaarlijke en uiterst ongewenste tweedeling in de maatschappij. Het ondermijnt het vertrouwen in de democratie in het algemeen en de politiek in het bijzonder. Het verwondert daarom zeer dat in het eind 2018 verschenen rapport van de staatscommissie parlementair stelsel (‘Lage drempels, hoge dijken’) met geen woord gerept wordt over de invloed van belangenvertegenwoordiging op de politiek. Is de politiek hier zelf blind voor?
Als goed georganiseerde en kapitaalkrachtige belangengroepen en grote bedrijven erin slagen hun belangen te laten prevaleren boven die van kiezers in het algemeen, dan is er iets vreemds aan de hand.
Inzicht in politieke belangenvertegenwoordiging
In zowel de VS als de EU zijn initiatieven ontplooid om meer zicht te krijgen op de aard en omvang van politieke belangenbehartiging.
Bij de EU viel het kwartje op dit punt vrij laat. Pas in 2011 is de accreditatie bij en fysieke toegang tot het Europese Parlement en de Europese Commissie afhankelijk gesteld van de, overigens vrijwillige, registratie als lobbyist. Door registratie verplicht de lobbyist zich tot naleving van de gemeenschappelijke ‘code of conduct’. De rapportages in het register zijn echter onvolledig en weinig specifiek. De indruk ontstaat dat er weinig nadruk op naleving is. Het is slechts met veel inspanning mogelijk enig inzicht te krijgen in de geldstromen. Gegevens ontbreken of zijn vaag, onvolledig of overduidelijk onjuist. Het is onmogelijk inzicht te krijgen in hoeveel geld besteed wordt aan lobbyisten in een bepaalde sector of industrietak. Sommige registraties lijken enerzijds een uithangbord van expertise en anderzijds een bewijs van zuinigheid.
Hoe waarschijnlijk is het bijvoorbeeld dat je, zoals consultant FIPRA International Limited lijkt te suggereren, 49,5 fte professionele lobbyisten op de payroll hebt staan, het meeste aantal lobbyisten met een accreditatie bij het Europese Parlement in dienst hebt (29), een in de diplomatieke wijk gelegen kantoor huurt in Brussel en toch niet meer dan €2.250.000 kwijt bent aan kosten? In dit laatste bedrag zou volgens de officiële richtlijnen van de EU begrepen dienen te zijn: personeel, kantoor, administratieve en operationele kosten, uitbesteed werk derden, lidmaatschappen en andere relevante kosten. Dit lijkt me een melding om nog eens extra tegen het licht te houden.
De conclusie kan alleen maar zijn dat rapportages als deze geen enkele bijdrage leveren aan transparantie: databases leveren weliswaar heel veel datapunten, maar het geheel levert geen tot weinig informatie. Het blijft gissen waar de bij ‘Brussel’ geregistreerde lobbyisten nu precies mee bezig zijn, wiens belangen ze vertegenwoordigen en hoe hun werk (al dan niet) in het belang is van de EU-burger. Het versterkt het beeld van een in zichzelf gekeerde bureaucratie die er maar niet in slaagt zich als een daadkrachtige en doelgerichte organisatie aan kiezers te presenteren.
De VS kent al sinds 1995 regelgeving die lobbyisten verplicht tot registratie en het geven van inzicht in hun activiteiten. Deze regelgeving gaat verder dan die in de EU, en leidt tot een veel accurater en dieper inzicht in de uitgaven die gemoeid zijn met lobbyen, de zaken die bepleit worden, de doelgroepen die bereikt worden, hoeveel bijgedragen wordt aan (her)verkiezingskassen van politici, etc.. Hiermee is niet gezegd dat het inzicht ver genoeg gaat of dat de regelgeving perfect is. Er zijn nog steeds mazen in de regelgeving (vooral als het gaat om duidelijkheid rond campagnebijdragen aan politici) die gedicht moeten worden. Hoewel kiezers recht hebben inzicht te krijgen in wiens belangen hun volksvertegenwoordiger echt dient, snijden politici nu eenmaal niet graag in eigen vlees (lees: hun (her)verkiezingskas). Dit maakt Amerikaanse verkiezingen tot een uiterst kostbare zaak – de verkiezingen in 2018 zouden voor het presidentschap en het Congres samen, $6,5 miljard hebben gekost – zonder dat duidelijk is of deze absurd hoge kosten, de kwaliteit van de politiek naar een hoger plan heeft gebracht. Waarschijnlijker is het omgekeerde het geval.
Terwijl de omvang van de uitgaven aan politieke belangenvertegenwoordiging toeneemt, daalt het vertrouwen in het werk van het Amerikaanse Congres en het presidentschap gestaag. Is deze omgekeerde correlatie toeval of bestaat er een relatie? Als dat laatste het geval is – en onaannemelijk is dat zeker niet – dan is dat zeer zorgelijk en is actie geboden.
Wat vooral niet uit de rapportages blijkt, is wat lobbyisten en bedrijven precies beogen met hun contacten met de EU en federale VS-instituties. In sommige gevallen is het op basis van nieuwsberichten wel aannemelijk dat dit samen kan hangen met bijvoorbeeld opgelegde megaboetes, onderzoeken naar ongewenste praktijken of dat gehengeld wordt naar opdrachten. In de meeste gevallen is het echter voor de buitenstaander gissen. Nog onduidelijker is wat het belang van deze activiteiten is voor de betrokken overheidsinstanties zelf. In de top-5 ‘big spenders’ is dit wellicht nog wel duidelijk, maar toch illustreert het een belangrijk punt.
Amazon.com, Facebook, Google en Microsoft liggen onder vuur vanwege hun marktdominantie, privacyschendingen en ondoorzichtige algoritmes. Bayer heeft een probleem met haar dochteronderneming Monsanto vanwege genetische manipulatie en de negatieve gevolgen voor milieu en gezondheid. Boeing en Northrop hengelen naar defensieopdrachten. Shell ligt (waarschijnlijk?) onder vuur vanwege haar activiteiten in Nigeria. Maar waarom is de Amerikaanse ziektekostenverzekeraar Blue Cross/Blue Shield zo prominent actief in het lobbyen van de federale overheid in de VS? Welk publiek belang wordt gediend met deze vorm van conflictbeheersing? Wat speelt zich af in de contacten tussen ondernemingen en ambtenaren; welke uitruil tussen belangen vindt plaats? Als het gaat om waarheidsvinding, waarom moet dit alles achter gesloten deuren plaatsvinden? Welke belangen spelen bij de duizenden bedrijven die niet in deze top-5 voorkomen? Hebben individuele burgers en kleine ondernemingen vergelijkbare ingangen en mogelijkheden?
De EU en de federale overheid in de VS hebben diepe zakken en mogelijkheden waar regio’s, NGO’s, vakbonden, bedrijfschappen, wetenschappelijke organisaties, universiteiten of researchinstituten maar al te graag hun aandeel uit willen halen of gebruik van maken. Ook dit proces is weinig transparant. Waarom krijgt initiatief X wel, en initiatief Y geen geld? Welke criteria gelden? Is het überhaupt mogelijk ook maar iets voor elkaar te krijgen zonder ondersteuning van derden zoals lobbyisten of subsidieconsultants? Wat zegt dit over het ‘level playing field’?
Als je ziet hoe serieus wij democratie, de rechtsstaat, het parlementaire werk, integriteit van gezagsdragers, de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, etc. vinden en behandelen, hoe is het dan mogelijk dat het hele door lobbyisten opgetuigde beïnvloedingsproces, zo weinig transparant is? Juist vanwege het rechtsstatelijke beginsel dat eenieder voor de wet gelijk is, is zorgvuldigheid geboden in de interactie tussen ambtenaren en politieke belangenvertegenwoordigers van de private sector (burgers, bedrijven en belangenorganisaties van beiden) en de wetenschap. Ik realiseer me zeer wel dat bijvoorbeeld concurrentiegevoeligheid van bepaalde informatie volledige transparantie in de weg zit. Uiteindelijk moet echter wel te herleiden zijn welke inzet, op welke gronden, geleid heeft tot welk resultaat.
Wat mij betreft zou op de website van de uiteindelijke moederorganisatie van betrokken bedrijven, verenigingen, en instituten, duidelijk en toegankelijk gerapporteerd moeten worden waaruit en tegen welke kosten de verschillende interacties met overheidsinstellingen hebben bestaan. Om een gelijk speelveld te creëren zal deze verplichting dienen te gelden voor iedere organisatie die interacteert met de betreffende overheidsinstelling(en). Onderstaand model, door mij opgesteld, zou daarbij als uitgangspunt kunnen dienen.
Overheden dienen hun IT-structuur zo in te richten dat op basis van identieke, door betreffende bedrijven te uploaden data, overzichtelijke en duidelijke rapportages te maken zijn op zowel organisatie- als geaggregeerd (sector-/industrie-)niveau.
Het is wel van belang om te beseffen dat beleidsbeïnvloeding als zodanig niet het probleem is, maar het gebrek aan transparantie daaromheen wel. De vereiste transparantie zoals ik hierboven beschrijf gaat vele stappen verder dan de huidige situatie, maar de steeds complexere verhoudingen in onze maatschappij vragen andere oplossingen dan die welke we nu gewend zijn. Ook discussies over de doorgeschoten globalisering of de neoliberale wereldorde (wat dat dan ook precies is), vragen om meer openheid en duidelijker inzicht in de relatie tussen overheid en private sector.
Kiezers in het algemeen maar ook individuele stakeholders hebben een gerechtvaardigd belang bij dit inzicht. Als we het streven naar een deugdelijke corporate governance serieus nemen, en transparantie binnen onze democratie met betrekking tot overheidsbeleid en -bestedingen belangrijk vinden, dan is er feitelijk geen goed alternatief.
Ik kan nog een stap verder gaan. Transparantie en duidelijkheid zijn de enige wapens tegen inspanningen van totalitaire regimes en sommige complotdenkers om Westerse democratieën en rechtsordes te ondermijnen. Daarbij hoort ook het verdacht maken van achterkamertjespolitiek en het verspreiden van geruchten over de vermeende geheime invloed van het grootkapitaal. Het inzichtelijk maken van de beleidsbeïnvloeding noopt enerzijds tot zelfreflectie en zelfbeheersing en voorkomt daarmee excessen, en anderzijds verschaft het transparantie en duidelijkheid en daarmee rekenschap. Juist dit vermogen om rekenschap te geven, onderscheidt echte democratieën van die staten die altijd vertrouwen vragen, maar het met het oog op de bescherming van de belangen van hun leiders en hun getrouwen, nooit geven.