Jaarlijks buig ik me over de vraag hoe de inspanningen van overheden zich vertalen in meetbare prestaties ten behoeve van hun burgers. In andere woorden: in welke mate heeft een burger baat bij de wijze waarop de overheid via belastingopbrengsten en staatsschuld zich kwijt van haar taak? Om deze vraag te kunnen beantwoorden heb ik vier jaar geleden de General Government Performance Index (GGPI) ontwikkeld. Aan de hand van een aantal externe en objectieve prestatievelden (de Social Progress Index, Worldwide Governance Indicators en de Infrastructuurcomponent van de Global Competitiveness Index) en financieringsindicatoren (overheidsuitgaven en -schulden) worden met de GGPI de opbrengsten en lasten van overheidsbemoeienis tegen elkaar afgezet. Voor een diepgaander inzicht in de achtergronden, componenten, weging en werking van de GGPI verwijs ik naar de uitgebreide toelichting hierop.
In deze editie leg ik eveneens een relatie tussen de uitkomsten van de GGPI in een aantal geselecteerde landen en het draagvlak daarvoor vertaald in het politieke stemgedrag in het betreffende land. Spoiler: het maakt veel uit (maar anders dan men zou vermoeden)!
Inmiddels kan de GGPI niet alleen gebruikt worden om een momentopname te produceren van hoe de opbrengsten van overheidshandelen voor de burger zich verhouden tot de lasten daarvan, maar beschikken we over voldoende data om over een langere periode te volgen hoe het overheidsbeleid zich heeft ontwikkeld. Dit geeft GGPI een extra toegevoegde waarde. De uitkomsten geven haarscherp weer in welke richting het beleid zich ontwikkelt, welke beleidskeuzes overheden hebben gemaakt en of deze wel of niet goed uitpakken. Door niet alleen de opbrengsten- en lastenkant in kaart te brengen, maar ook de verhouding daartussen wordt inzicht verkregen in de wijze waarop overheden erin slagen al dan niet extra meerwaarde te genereren voor hun burgers. De methodiek is zodanig dat uitkomsten boven het honderd (100) aangeven dat het overheidsbeleid van dat specifieke land relatief hogere opbrengsten voor burgers heeft gerealiseerd dan wat daarvoor aan relatieve lasten is opgeofferd. Deze benadering levert voor 2018 het volgende beeld op:
De gekozen opzet leidt tot verrassende inzichten, vooral omdat niet -zoals meestal in dit soort vergelijkingen- welvarendheid tot uitgangspunt is gemaakt, maar de GGPI juist laat zien of de wijze waarop overheden hun per definitie schaarse middelen aanwenden, daadwerkelijk leidt tot voor burgers relevante uitkomsten. Naarmate meer geld beschikbaar is zullen de voor burgers relevante prestaties uiteraard hoger moeten worden. Dit doet niet af aan het gegeven dat overheidsbeleid er vooral om draait, of in ieder geval zou moeten draaien, binnen realistische financiële kaders verantwoorde keuzes te maken teneinde het binnen de altijd (te) beperkte mogelijkheden voor burgers beste resultaat te realiseren. Sommige overheden zijn daar beter in dan andere. De oorzaken daarvan zijn niet alleen terug te voeren op daadkracht van bestaande regeringen maar ook het verleden en de politieke cultuur van een land (en maar al te vaak een combinatie daarvan) spelen een belangrijke rol. Voor zover dat negatief uitpakt is dat geen excuus om op de handen te blijven zitten, maar zou het juist een aansporing moeten zijn, weliswaar met gepaste geleidelijkheid en met hulp van internationale organisaties, hier verbetering in te brengen. Ook dat laat GGPI zien: het legt haarscherp bloot dat veel overheden met hun financieringssituatie gevangen zitten in een spiraal waaruit ze zonder radicale herbezinning en maatregelen niet zullen ontsnappen.
Rangorde GGPI 2018
De uitkomst van de GGPI 2018 (zie voor verdere details hieronder) laat zien dat Nieuw-Zeeland er als beste in is geslaagd burgers ‘waar’ voor hun geld te bieden. De uitkomst is het resultaat van een combinatie van zeer hoge voor burgers relevante prestaties, gekoppeld aan een zeer terughoudend gebruik van publieke middelen om deze prestaties te bereiken. Ook opvallend is dat landen als Chili, Estland, Costa Rica, Peru en Botswana zo hoog eindigen. De prestaties zijn daar weliswaar niet perfect en laten nog ruimte voor veel verbetering, maar zijn desalniettemin in relatie tot de beschikbare middelen en aangegane schuldverplichtingen, van een relatief zeer hoog niveau. Dit is niet eenvoudig en vergt een continue en zorgvuldige beleidsafweging tussen het wenselijke en het mogelijke. Dit staat in schril contrast tot de ‘prestaties’ van grote en naar alle maatstaven rijke landen als Frankrijk, Spanje, de Verenigde Staten, België en Italië. Hoge overheidsuitgaven en -schulden leiden maar niet tot voldoende acceptabele ‘opbrengsten’ voor burgers. Politieke instabiliteit en maatschappelijke tegenstellingen staan in de weg aan het maken van goed beleid en/of het realiseren van betrouwbare politieke instituties en interacties.
General Government Performance Index 2014-2018
Selecte groep OECD-landen
Zoals hiervoor aangegeven, worden in de GGPI landen met elkaar vergeleken met totaal andere economische vooruitzichten. Vanuit het oogpunt van de index geeft dat voordelen: prestaties worden binnen de index niet bepaald door economisch succes, maar door de gemaakte beleidskeuzes. Nadeel is dat rijp en groen met elkaar worden vergeleken, waardoor het lastig is een goed beeld te krijgen van economieën die wat omvang en staat van ontwikkeling betreft min of meer gelijkwaardig zijn. Om hieraan tegemoet te komen heb ik een nadere selectie gemaakt van een groep van 20 landen die lid zijn van de OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development) en die geografisch en economisch relevant zijn vanuit het oogpunt van de index. Naast de resultaten van de GGPI zelf, wordt hierin ook inzicht gegeven in de twee hoofdcomponenten die de rangorde in de index bepalen: input (publieke lasten) en output (maatschappelijke opbrengst).
GGPI 2014-2018 selected OECD-countries
Wat opvalt is dat de meeste landen (uitzondering is Australië) er weliswaar in zijn geslaagd in de periode tussen 2014 en 2018 het relatieve niveau van hun publieke lasten omlaag te brengen, maar dat de winst in een groot aantal landen nog zeer marginaal is. Nog lastiger blijkt het om het niveau van de door de overheid voor burgers maatschappelijke opbrengst te verhogen. Zo hebben bijvoorbeeld Zwitserland en Nederland geen mogelijkheid hun positie verder te verbeteren omdat ze al de nummer 1 respectievelijk 2 in de rangorde van maatschappelijke opbrengst voor burgers bekleden. Voor een verder inzicht in de onderliggende prestatievelden (voor alle in de GGPI opgenomen landen) verwijs ik naar de via deze link bereikbare bijlage.
Als we willen zien wie de meeste progressie heeft gemaakt in het verhogen van de maatschappelijke opbrengst van overheidshandelen en in het verlagen van de publieke lasten, kunnen we volstaan de mutatie in beide componenten van de index over de periode van 2014 tot 2018 in kaart te brengen. Dit levert het volgende resultaat op
2018 vs. 2014 Progression index based on GGPI breakdown and scores
Ierland en Nieuw-Zeeland hebben het aanmerkelijk beter gedaan dan de rest. Nederland heeft ook goed gepresteerd ondanks het feit dat het zich slechts op het vlak van de publieke lastenverlaging kan manifesteren (wat maatschappelijke opbrengst betreft staat ze al aan de top). Toch heeft ze daarmee een goede derde plek in de progressie-index.
Hoe landen zich tot elkaar verhouden en hoe zij gedurende de periode 2014-2018 hebben gepresteerd, wordt inzichtelijk als we de respectievelijke resultaten van de maatschappelijke opbrengst en de publieke lasten per land tegenover elkaar afzetten. Er ontstaan duidelijke clusters van landen met gemeenschappelijke karakteristieken:
Prestaties overheidsbeleid (2018 vs. 2014), scatterplot op basis van GGPI 2018 vs. 2014
Uit bovenstaand overzicht blijkt hoe goed de Ieren het de afgelopen vier jaar hebben gedaan. Ze zijn erin geslaagd de druk van de overheidslasten aanmerkelijk te verminderen, maar hebben tevens het niveau van de voor burgers relevante overheidsprestaties weten te verhogen. Dit is voor een belangrijk deel mogelijk geworden door de bestaande stabiele politieke verhoudingen in Ierland (zie hierna). Italië en Griekenland behoren duidelijk tot de risicogebieden. Niet alleen vanuit het oogpunt van de uit de hand gelopen overheidsbestedingen en -schuld, maar vooral ook vanwege het bedroevend lage niveau van de overheidsvoorzieningen. Deze twee zaken zijn uiteraard onlosmakelijk met elkaar verbonden. De slechte staat van de overheidsfinanciën verhindert dat er stappen gemaakt kunnen worden om burgers meer lucht en betere voorzieningen te leveren. In een artikel naar aanleiding van de GGPI van vorig jaar ben ik hier uitvoerig op in gegaan. Een complete reorganisatie van de bestaande politieke en economische structuren lijkt de enige manier hier wezenlijk verandering in te brengen.
Het ‘gele’ cluster bevat landen met een relatief zeer hoge overheidsschuld die er kennelijk niet in slagen zich hieraan te ontworstelen. Telkens als een nieuwe crisis zich aandient en bezworen moet worden zullen burgers opnieuw een relatief hoge prijs moeten betalen in termen van verminderde voorzieningen, hogere lasten en politieke onrust. Vaak komt deze last vooral op de schouders van hen die deze het slechtste dragen kunnen. Dit biedt weinig perspectief voor stabiliteit en verbetering van de kwaliteit van de overheidsprestaties. Een van de belangrijkste conclusies uit de GGPI lijkt dat er meer durf nodig is om de bestaande tegengestelde politieke en economische belangen te overbruggen. Helaas is het echter zeer moeilijk voor te stellen hoe in het huidige klimaat van ideologische richtingenstrijd en identiteitspolitiek in brede zin, hier ook maar iets van terecht gaat komen.
Politieke ontwikkelingen en GGPI
Wat voor invloed heeft de kwaliteit van het overheidsbestuur op de politieke verhoudingen? In bijna alle andere landen (met uitzondering van Ierland) is er tussen de diverse politieke ideologische stromingen (centrum links en rechts, rechts van het midden en links van het midden) behoorlijk stuivertje gewisseld. Dit is vooral ten koste gegaan van de centrumpartijen (zie kolom ‘Wing party gain or loss’ hieronder). Ook blijkt dat partijen die voorheen in de marge van het politieke spectrum opereerden en geen zetels wisten te bemachtigen bij verkiezingen (‘single issue’ en nationalistische partijen) een nieuwe aantrekkingskracht op kiezers weten uit te oefenen. Het gevolg van beide trends is dat het politieke midden wordt ‘leeggetrokken’.
Dit blijkt uit een analyse van verkiezingsuitslagen uit 2014 (en eerder indien er in 2014 geen verkiezingen waren) en de meest recente peilingen in de 20 geselecteerde OECD-landen die hierboven tegen het licht zijn gehouden. Hiervoor is zoveel mogelijk aangesloten bij de ideologische aanduiding van betreffende partijen in Wikipedia. ‘Groene’ partijen, tenzij zij expliciet als centrum links of rechts worden omschreven, zijn ingedeeld bij links van het midden (‘left wing’) en bij partijen die aangeduid worden als ‘big tent’ (dat wil zeggen niet passen in een duidelijke ideologische groep), is zoveel mogelijk gekeken bij welke Europese groep zij zich hebben aangesloten in het Europese parlement. In landen met een districtenstelsel zijn de feitelijk op partijen uitgebrachte stemmen in aanmerking genomen, niet de percentuele verdeling van de gewonnen zetels op basis van de gewonnen districten.
Stemgedrag vs. progressie-index 2018 vs. 2014
(klik hier voor een interactief overzicht van de diverse hiervoor genoemde componenten van de GGPI 2018)
In landen waar burgers kunnen rekenen op een goed bestuur, dat wil zeggen landen waar burgers hoge en voor hen relevante overheidsprestaties ervaren, zijn kiezers niet trouwer aan partijen die regeringsverantwoordelijkheid nemen dan elders waar dit niet de norm is. Regeringsverantwoordelijkheid wordt vaak gedragen door partijen in het centrum van het politieke spectrum. In de twintig onderzochte landen is gedurende de afgelopen 4 jaar de aanhang van partijen rechts en links van het politieke centrum met gemiddeld 8,25% toegenomen. In landen met een GGPI-score hoger dan 100 (wat duidt op goed overheidsbestuur), is dat gemiddeld 8,75%. Als we focussen op de landen in West- en Zuid-Europa, veelal traditionele EU-landen, dan zien we een gemiddelde leegloop vanuit het centrum naar de flanken van zelfs 13%!
Dit zijn zorgelijke ontwikkelingen. We hebben al kunnen zien waar dit toe leiden kan. In de aanloop naar het Brexit-referendum zijn de Britse kiezers getrakteerd op een achterhaalde en onrealistische visie op de grootsheid van het Verenigd Koninkrijk buiten EU-verband en zijn tal van onjuistheden in de strijd gegooid waardoor feiten er niet meer toe deden en alleen meningen telden. Het gevolg is een verscheurd land waar men vreest voor wat de toekomst brengen gaat en waar volgende generaties de rekening gaan betalen voor een opportunistisch en elitair gedachtegoed.
In Italië is rechts van het midden een beweging groot geworden (Vijfsterrenbeweging en Liga Noord) die beloften heeft gedaan die het bankroet van Italië (versneld) zullen inluiden, nadat ze instrumenteel zijn geweest in het tegenwerken van hervormingen die nodig waren het land economisch gezond(er) en slagkrachtig(er) te maken.
Nederlandse kiezers op hun beurt maken zich het meeste zorgen over hun pensioen en de zorg, terwijl ons pensioen- en zorgstelsel tot de beste in de wereld behoren. Nergens kunnen zoveel burgers aanspraak maken op een zo goede pensioenvoorziening en zorg als juist in Nederland. De vlucht vanuit het politieke midden lijkt vanuit dat perspectief moeilijk te verklaren.
Dit vraagt om een nadere analyse. Als we inzoomen op de Europese landen uit bovenstaande selectie dan valt waar te nemen dat ongeacht of landen in de periode vanaf 2014 ‘goed’ of ‘slecht’ bestuurd zijn, er sprake is van een verschuiving van politiek draagvlak vanuit het centrum naar de flanken:
Als we nog een niveau dieper graven dan blijkt dat in landen die ‘goed’ bestuurd worden de ruk naar de rechtervleugel van het politieke spectrum groter is (+12,6%), en daar waar landen slecht bestuurd worden is de ruk naar de linkervleugel groter (+5%). Ik vermoed dat klassieke menselijke reflexen een rol spelen. In tijden van goed bestuur en relatieve welvaart is de angst voor een oprukkende overheid groter. Behoudzucht en individualisme zijn daarop logische reacties. Mensen maken zich zorgen bestaande rechten en verworvenheden te verliezen en verzetten zich tegen het idee op een andere (hoewel vaak niet eens noodzakelijk slechtere) wijze te moeten delen met toekomstige generaties en nieuwe landgenoten. De angst is begrijpelijk, de reactie daarop echter ongenuanceerd en buitenproportioneel. Bij slecht bestuur zie je precies het tegenovergestelde. Het niveau van de collectieve voorzieningen schiet tekort, waardoor mensen de neiging hebben ‘vangnetten’ te creëren door hun heil te zoeken in de collectiviteit en het samen delen.
Op basis van ervaringen uit het verleden is er geen of weinig grond voor het verwachten van succes door het opzoeken van de randen van het politieke spectrum. Het valt moeilijk in te zien op welke wijze het maatschappelijk belang, vooral op de wat langere termijn, gediend is met de decentralisatie van de politieke macht en met het omarmen van extremere alternatieven. Gepresenteerde alternatieven blijken te vaak lege hulzen en loze beloften, het vervreemdt groepen in de samenleving van elkaar en ondermijnt uiteindelijk het vertrouwen in de politiek.
Het politieke centrum is in het algemeen het best gepositioneerd om op basis van een gezamenlijke verantwoordelijkheid het meest te bereiken voor een zo groot mogelijke groep kiezers. De grotere vraag is wie er belang heeft bij het uithollen van het politieke centrum. Wie worden er in de kaart gespeeld bij het creëren van chaos en wie voedt die? Is ontwrichting van het politieke stelsel een doel, en zo ja welk belang is daarmee gediend? Vragen die ik niet beantwoorden kan. Er is geen recept voor goede of slechte democratie. De kiezer bepaalt immers, ook al lijkt zijn keuze soms niet zo verstandig. Dit legt een nog grotere verantwoordelijkheid op politieke partijen en maatschappelijke organisaties om goed na te denken hoe hier mee om te gaan, wat wel te doen en wat na te laten en welke ruimte te laten voor het uithollen van het politieke midden en het versterken van de politieke vleugels.
Vooralsnog lijkt de verschuiving in politieke verhoudingen de kwaliteit van het bestuur in die landen met overzienbare staatstekorten en -schulden niet in de weg te zitten, hoewel het vanuit de flanken goed schieten is op hen die niet weglopen voor compromissen en het delen van de macht. Op termijn echter dreigt het gevaar dat het politieke midden te schraal wordt en er te veel partijen nodig zijn om verantwoordelijkheid te kunnen nemen voor goed overheidsbestuur. We kunnen natuurlijk wachten tot de wal het schip keert, maar voor het land en zelfs voor de individuele kiezer is het in het algemeen beter te handelen uit gemeenschappelijk dan uit eigen belang. In een eerder artikel Democratie voor Nederland 2.0 heb ik suggesties gedaan hoe om te gaan met deze verschraling van het politieke bedrijf.
[NB: Naar aanleiding van reacties heb ik op 25/10 bovenstaand artikel verder verdiept en is verder ingezoomd op de invloed van ‘goed’ en ‘slecht’ overheidsbestuur op de trek naar de uitersten van het politieke spectrum]