Nu het kabinet gevallen is, en in november Tweede Kamerverkiezingen gehouden worden, zal de opvatting dat Nederland na dertien jaar ‘Rutte’ afgegleden is richting neoliberale hel weer vaak te horen zijn. Deze toch wel redelijk populistische ‘frame’ is de afgelopen twee jaar tijdens Kamerdebatten en bij optredens daarbuiten, door politici van links en rechts van het politieke midden, in de media en door anderen, te pas en te onpas gebruikt. Het diende als een soort van containerbegrip voor alles wat hen tegenstaat aan de politieke koers die door de ‘middenpartijen’ onder aanvoering van premier Rutte gevaren wordt. Wat is neoliberalisme eigenlijk? Klopt deze frame wel of is er iets anders aan de hand? Ik tracht hiervan een beeld te krijgen door de omvang en kwaliteit van sociale en collectieve voorzieningen in binnen- en buitenland te vergelijken.
Neoliberalisme
Neoliberalisme is een term die in het gewone spraakgebruik vaak gehanteerd wordt om de trend aan te duiden dat de overheid haar handen aftrekt van publieke voorzieningen door deze over te hevelen naar ‘de markt’ (al dan niet in combinatie met deregulering) en daarbij een toenemend beroep doet op de zelfredzaamheid van burgers (terugtredende overheid).
Strikt genomen wordt met neoliberalisme echter de stroming binnen het liberalisme bedoeld, waarin de overheid de rol heeft van schepper en handhaver van markten en concurrentie, met de nadruk op het maximaliseren van individuele vrijheid. Het legt een sterke nadruk op marktwerking en vrijhandel en het terugdringen van de invloed van vakbonden, staatsbedrijven en andere collectieve voorzieningen. Het neoliberalisme onderscheidt zich van het klassieke liberalisme in die zin dat daarin de overheid een minimale rol in het economische verkeer wordt toebedeeld, en van het sociale of progressieve liberalisme, dat de overheid juist wil inzetten als rem op de ongewenste sociale effecten van de markteconomie.
Verkenning 1980-2019
Een voorwaarde voor een zinvolle vergelijking in internationaal verband is dat wat vergeleken wordt, vergeleken wordt op basis van gelijke definities en jaren. Ook is het belangrijk dat binnen de vergelijking ten minste ook landen zijn met een uitgesproken neoliberaal profiel. In de door mij gemaakte vergelijking zijn dat het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en (echter naar zal blijken, in steeds mindere mate) Zwitserland.
Om inzicht te krijgen in de mate waarin burgers geraakt worden door het vermeende neoliberalisme heb ik voor een aantal landen over de periode 1980 – 2019 veranderingen in het stelsel van uitgaven voor sociale voorzieningen in kaart gebracht. De landen in de vergelijking zijn de Scandinavische landen, België, Duitsland, Frankrijk, Zwitserland, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Nederland. De hiervoor gebruikte gegevens zijn afkomstig uit de OECD Social Expenditure Database (Aggregated data).
Een aantal zaken springt in het oog. In de eerste plaats dat de sociale uitgaven in de als neoliberaal bekendstaande landen (het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten) zich zo anders ontwikkeld hebben. Wat zit daarachter? In de tweede plaats roept de omvang van het beslag dat de sociale voorzieningen in een aantal landen leggen op het totale bruto binnenlands product, de vraag op of dit op de lange termijn financierbaar blijft. In de derde plaats dat Zwitserland haar sociale uitgaven in bijna 20 jaar tijd heeft verdubbeld. Wat heeft dat opgeleverd? In de vierde plaats dat waar Nederland in 1980 de toppositie innam als het ging om sociale uitgaven, dit nu een plek in de middenmoot is. Is dat goed of slecht? Op deze vragen probeer ik in het laatste deel van dit artikel een antwoord te krijgen.
Voor de beoordeling van de cijfers is het belangrijk te beseffen dat de bijdrage aan sociale programma’s voor sociale uitgaven en voorzieningen niet alleen afkomstig is vanuit door de overheid gecontroleerde geldstromen, maar ook uit private bronnen zoals bedrijven en burgers. Hierbij moet voor Nederland bijvoorbeeld gedacht worden aan door bedrijven en particulieren afgedragen inkomensafhankelijke bijdragen aan de Zorgverzekeringswet of de (bij CAO of anderszins) contractueel overeengekomen pensioenbijdragen.
Er zijn grote verschillen tussen landen in de wijze waarop de lasten van de verschillende voorzieningen worden gefinancierd. In sommige landen vindt de financiering voor een zeer groot deel plaats uit de publieke middelen zoals in de Scandinavische landen, België en Frankrijk. In andere landen wordt juist een aanzienlijk beroep gedaan op bedrijven en burgers om tot een redelijke lastenverdeling te komen. Het financieren van bijvoorbeeld gezondheidszorg, maar vooral pensioenvoorzieningen uit de algemene middelen, legt zeker bij een gemiddeld ouder wordende bevolking, een onevenredige hoge last op jongere generaties, waarmee een grote wissel getrokken wordt op de solidariteit tussen generaties. Om onafhankelijke fondsvorming mogelijk te maken en om gerichte inkomenspolitiek te kunnen voeren is er in Nederland, Zwitserland en de Verenigde Staten voor gekozen, delen van de sociale voorzieningen buiten de overheid te financieren en te organiseren.
Het grootste deel van het totaal aan sociale uitgaven gaat naar pensioenvoorzieningen en de gezondheidszorg (samen goed voor bijna 70%), welke hieronder specifiek uitgelicht worden. Ook voorzieningen voor arbeidsongeschiktheid nemen met 11% van de totale uitgaven een belangrijk deel voor hun rekening.
Gezien het belang daarvan in het totale bedrag aan sociale uitgaven, is het belangrijk de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg nader onder de loep te nemen, omdat het inzicht geeft in specifieke keuzes die overheden nemen bij het bepalen van hun beleid en de gevolgen daarvan voor hun eigen financiën en die van burgers.
Pensioenvoorzieningen
Een adequaat en duurzaam opererend systeem van pensioenvoorziening is een basisvoorwaarde voor een goed functionerende overgang van het werkzame leven naar de periode daarna. Bij een groeiende levensverwachting is het essentieel dat het systeem duurzaam is, de kosten van de vergrijzing niet onevenredig afwentelt op de jongste generaties werkenden, betaalbaar blijft en voorziet in de beoogde doelstelling (het voorzien in een goede oude dag voor iedereen). Een goed functionerend pensioenstelsel voorkomt sociale onthechting en afhankelijkheid, en bevordert gezondheid van haar gepensioneerden. Het is daarmee een belangrijk wapen in de strijd tegen sociale- en inkomensongelijkheid.
Op basis van de hierboven geformuleerde criteria is het zonneklaar dat landen als België, Frankrijk, Duitsland en mogelijk ook Noorwegen, zonder nadere financieringsbronnen op niet al te lange termijn in grote problemen raken. Hoge afhankelijkheid van overheidsfinanciering, slecht gevulde pensioenkassen en een lage score in de Mercer Global Pension Index (zie grafiek hierboven) zijn hierbij belangrijke indicatoren. In zijn algemeenheid blijkt bij veel landen de pensioenleeftijd te laag en/of de hoogte van het algemene basispensioen te laag. In het eerste geval wordt de last voor de overheid te hoog, in het tweede geval is het basispensioen onvoldoende om in de noodzakelijke basis voor levensonderhoud te voorzien. In typisch neoliberale landen als het Verenigd Koninkrijk (21,6%) en de Verenigde Staten 15,6%), maar ook in landen als Denemarken (19,6%), Finland (21,6%), Duitsland (19,3%) Zweden (22,2%) en Zwitserland (22,3%) is het basispensioen als percentage van het gemiddelde inkomen te laag om de eindjes zonder andere voorziening aan elkaar te knopen. Als er dan geen pensioensysteem is dat uitstrekt naar alle werkenden, dan is een armoedeval voor gepensioneerden een reëel perspectief. Als hier geen systeem van collectieve of vrijwillige pensioenvoorziening naast bestaat, dan zijn vele gepensioneerden overgeleverd aan andere (al dan niet sociale) voorzieningen voor hun levensonderhoud en andere voorzieningen. Afgezet tegen de andere landen in deze vergelijking, is het Nederlandse pensioensysteem rechtvaardig (werkgevers dragen op grote schaal bij), het basisniveau (AOW, 30% van het landelijk gemiddelde loonpeil) zowel als de aanvullende voorzieningen adequaat, in samenhang met goed gevulde pensioenkassen betaalbaar en kwalitatief van hoog niveau. Het Nederlandse systeem laat met de laagste druk op de sociale uitgaven (10,3% van het bbp) en toch de hoogste score in de Mercer Global Pension Index zien, dat niet de hoogte van de uitgaven leidend zijn voor het voeren van verantwoord beleid, maar de kwaliteit van het systeem en de uitvoering daarvan.
Gezondheidszorg
Vanuit het oogpunt van sociale gelijkheid is het belangrijk dat een systeem van gezondheidszorg betaalbaar en voor iedereen toegankelijk is. Uiteraard moet dat systeem dan ook voor iedereen gelijkwaardige resultaten opleveren. Vergelijkingen zijn lastig, maar door inzicht te krijgen in de omvang van de uitgaven, het verloop daarvan over de laatste 40 jaar, de verdeling van de lasten en, via een index zicht te krijgen in de prestaties bij 32 dodelijk ziekten die te voorkomen zijn bij tijdig toegankelijke en hoogwaardige zorg (Healthcare Access and Quality (HAQ) Index), ontstaat mijns inziens toch een voldoende representatief beeld. De uitkomsten daarvan zijn samengevat in het volgende overzicht.
Ook hier blijkt de hoogte van de besteding geen garantie voor een rechtvaardige uitkomst. In de Verenigde Staten wordt meer dan 15% van het bbp besteed aan gezondheidszorg, maar is de toegankelijkheid tot die zorg niet voor een ieder gelijk (8 % is onverzekerd), zijn er grote verschillen in de omvang van de verzekerde zorg (Medicare of private verzekering) en in oorzaken van ziekte en de uitkomst van behandelingen (beide vaak inkomensgerelateerd). Dit is neoliberalisme op z’n slechtst. In het Verenigd Koninkrijk zie je juist weer een nationaal systeem van gezondheidszorg, dus zonder enige vorm van marktwerking, dat – in een overigens zeer neoliberaal land – zeer povere resultaten oplevert. De NHS is ondergefinancierd, kraakt in haar voegen en kent zeer lange wachtlijsten.
Uit bovenstaand overzicht blijkt dat de meeste landen hun gezondheidszorg financieren uit de algemene middelen. Nederland en Zwitserland zijn uitzonderingen, waar de gezondheidszorg voor ca. twee derde gefinancierd wordt uit private middelen (in Nederland door een vrij ingewikkeld stelsel van bijdragen van burgers (zorgpremie en inkomensafhankelijke bijdrage) en bedrijven (die de inkomensafhankelijke bijdrage van hun werknemers voor hun rekening nemen)). Er zijn grote verschillen in kosten en uitkomst van de zorg. Nederland besteedt iets meer dan 9% van het bbp aan zorg en scoort zeer goed in de HAQ. Vastgesteld moet worden dat Noorwegen en Zweden, bij nagenoeg vergelijkbare zorgdiensten, ongeveer net zo goed scoren in de HAQ, maar dan met ca. 30% lagere uitgaven. De enige afwijkende ‘schakel’ in het systeem van de Nederlandse zorg is dat deze gereguleerd wordt door zorgverzekeraars. Ik zie hierin echter niet direct een uitwas van neoliberalisme omdat voor zorgverzekeraars een wettelijk uitkeringsverbod van winst geldt en verzekerden bij achterblijvende kwaliteit van hun zorgverzekeraar makkelijk van zorgverzekeraar wisselen kunnen. Winsten kunnen bijvoorbeeld wel ingezet worden voor reservevorming, premieregulatie of kwaliteitsverbetering.
Dit brengt mij tot beantwoording van de hiervoor naar aanleiding van de eerste grafiek opgeworpen vragen.
Neoliberale landen aan beide einden van het uitgavenspectrum
Wat mij opvalt aan typisch neoliberale systemen is dat de eroderende kracht van een door ‘shareholder value’ en zelfredzaamheid gedreven systeem op den duur zó groot is, dat overheden met kunst en vliegwerk, dus zonder beleid, noodzakelijke noodvoorzieningen in de lucht moeten houden. Dezelfde overheden die in de jaren tachtig traditionele overheidsvoorzieningen overgedragen hebben aan de markt, moeten nu tegen hoge kosten een beroep doen op diezelfde markt om gaten te dichten en noodverbanden aan te leggen. Een mooi voorbeeld hiervan is Thames Water, het afvalwaterbedrijf voor Groot-Londen dat in 1989 werd geprivatiseerd en schuldenvrij overgedragen werd aan ‘de markt’. Sindsdien hebben (veelal buitenlandse) aandeelhouders het bedrijf opgezadeld met enorme schulden, hoge rentelasten en leeggezogen met dividenden. Het Londense waterbedrijf loost inmiddels door achterstallig onderhoud en lekke pijpsystemen per dag ca. 62,5 miljoen liter ongezuiverd afvalwater op het oppervlaktewater. In het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten zijn er talloze voorbeelden van dit soort ontspoorde privatiseringen met alle gevolgen van dien voor consumenten, aandeelhouders, het milieu en (uiteindelijk) de overheid.
Zwitserse verdubbeling sociale uitgaven
Zwitserland kent een lange historie van neutraliteit en was (misschien nog steeds) daarmee een vrijhaven voor geld uit bedenkelijke bronnen. In internationaal verband trok Zwitserland zich weinig aan van morele standaarden en overwegingen. Aandeelhouderswaarde vierde hoogtij in de liberale omgeving waarin geld een zeer voorname status had. Omsloten door steeds meer EU-staten, heeft Zwitserland vanaf midden jaren negentig van de vorige eeuw in toenemende mate toenadering gezocht bij de EU en gaandeweg ook steeds meer verdragen gesloten die haar een speciale status verleende in relatie tot die EU. Deze status verplichtte de Zwitsers echter ook verdergaande maatregelen te treffen op (onder andere) het sociale vlak. De omslag die te zien is in bovenstaande overzichten geeft een fraaie inkijk in hoe een van origine zeer neoliberaal land met weinig sociale voorzieningen, zich opnieuw uitgevonden heeft. Zwitserland heeft daarbij het voordeel gehad de benodigde aanpassingen vanaf ‘scratch’ te kunnen ontwerpen en implementeren. Inmiddels mag zij zich nu (ondanks de terechte kritiek op nog ruim aanwezige tekortkomingen) in vele opzichten koploper noemen in de werkbaarheid en reikwijdte van haar sociale programma’s.
Houdbaarheid hoge beslag sociale uitgaven op bbp
De Europese Unie is een waardengemeenschap die (naast een hoop andere zaken) de belangen van en zorg voor burgers op een hoog plan heeft staan. Dat is positief, maar gezien de verschillende uitgangspositie en culturele achtergrond van de lidstaten geeft dat wel bijzondere uitdagingen. In Europees verband worden vergelijkingen gemaakt en aanbevelingen gedaan om landen aan te sporen hun sociale beleid zodanig aan te passen dat sprake is van houdbare voorzieningen met maximale impact. Het versoberen van onze arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen (WAO) begin deze eeuw is daar een direct gevolg van. Dit heeft en geeft wrijving maar is noodzakelijk. Zonder ingrepen lopen de staatsuitgaven uit de hand, worden problemen doorgeschoven naar volgende generaties en ontstaan onhoudbare situaties. Dat dit niet simpel is, blijkt uit de stemming over en rond de verhoging van de Franse pensioenleeftijd. De Griekse eurocrisis en de hervorming van onze eigen arbeidsongeschiktheidsvoorziening hebben echter ook laten zien dat deze aanwijzingen op langere termijn niet alleen noodzakelijk zijn, maar uiteindelijk ook in ieders belang.
Doordrukken van hervormingen voedt het binnenlandse ‘anti’-sentiment, het negeren van de noodzaak daarvan legt een tijdbom onder de Europese solidariteit. Gezocht moet worden naar wegen om de benodigde omslag Europees te faciliteren, waarbij het betreffende land uit de opbrengsten van lagere lasten en meer ontvangen belasting, verstrekte hulp geheel of gedeeltelijk terugbetaalt aan het faciliterende Europese fonds.
Is huidige middenmootpositie van Nederland het gevolg van neoliberaal beleid?
Nederland was in de jaren tachtig van de vorige eeuw ‘koploper’ in sociale uitgaven. Daarvan bestond meer dan een kwart uit uitgaven voor arbeidsongeschiktheidsvoorzieningen. De vergrijzing, globalisering en sociaal-culturele veranderingen vroegen om een heroriëntatie op het stelsel van sociale voorzieningen. Dit alles heeft, op in de tijd verschillende momenten, geleid tot ingrepen in het stelsel van sociale voorzieningen. Meest in het oog springt het grote beroep dat in Nederland gedaan is op de private sector (bedrijven en particulieren) om bij te dragen in de kosten van pensioenregelingen en zorgverzekeringen.
In veel andere landen worden deze kosten juist voldaan uit de algemene middelen (belastingen en sociale premies). Voor een zuiverder vergelijking dient daarom het totale niveau van belastingheffing van de verschillende landen, verhoogd te worden met de bijdragen die de private sector (bedrijven en particulieren) aan de sociale programma’s leveren.
Van een middenmootpositie is dan geen sprake meer. Integendeel, Nederland heeft het hoogste aandeel belastingen als % van het bbp van alle onderzochte landen, als daarin ook de contractueel verplichte bijdragen van de private sector aan sociale voorzieningen worden meegerekend. De collectievelastendruk is buiten het zicht van de statistieken fors gestegen. De prestaties zijn over grote delen van het publieke spectrum hoog te noemen. Een uitzondering is de ouderen- en gehandicaptenzorg, waar is bezuinigd en te zwaar geleund is op mantelzorgers en zelfredzaamheid. Niettemin is het aandeel van de langdurige zorg als % van de totale uitgaven in de gezondheidszorg, nog steeds de hoogste (24,9%) van alle hier onderzochte landen.
Er heeft nadrukkelijk geen uitverkoop plaatsgevonden van staatsbedrijven, maar er is voor essentiële diensten (met name de gezondheidszorg, nutsbedrijven en onderwijs) een systeem van pseudomarktwerking gecreëerd dat opereert binnen een (meestal) strak, maar niet altijd perfect, gereguleerd kader. Met neoliberalisme heeft dit alles niets te maken, Nederland was en is een sociaalliberaal land.
Kanttekeningen
Nederland kent een complexe besturingscultuur. Er zijn veel bestuurslagen, spelers en belangen, die bij ieder besluit geraadpleegd, meegenomen en overtuigd moeten worden. Het belang van een inwoner van stadsdeel Zuidoost in Amsterdam bijvoorbeeld, wordt volgens een berekening in het helaas niet meer verkrijgbare boekje Bestuurlijke Spaghetti van Mark van der Horst, door maar liefst 1.275 politici vertegenwoordigd. Dat leidt in het beste geval tot een breder draagvlak, maar te vaak niet tot het beste besluit of de meest optimale uitvoeringspraktijk. Nederland is een stroperig land, waar besluiten tijd kosten en uitvoering vaak (door complexe regelgeving en het grote aantal schakels) gebrekkig en weinig transparant is. Dit is geen uitwas van het neoliberalisme, maar van onze zeer specifieke eigen overlegcultuur. Dat deze vaak geldverslindend is, getrapt werkt en bureaucratie in de hand werkt mag uit bovenstaande cijfers wel blijken en wordt door de verschillende betrokkenen ook met grote regelmaat van de daken geschreeuwd. Het belemmert plezier in het werk, frustreert de uitvoering en levert personeelstekorten op. Dit moet veranderen.
Daarnaast, mede als gevolg van de vele betrokken instanties en verschillende belangen, zijn wij als land slecht in staat te improviseren. Verantwoordelijkheid nemen levert (persoonlijke) risico’s op, bochten afsnijden om tot snelle resultaten te komen is een doodzonde, want privacy, verantwoording, subsidiariteit, gelijkheid en onze polder zijn heilig. Toch moet snelheid soms boven zorgvuldigheid gaan, zeker daar waar de overheid steken heeft laten vallen en mensen als gevolg daarvan in problemen (dreigen te) komen. Nederland zou in die situaties moeten terugvallen op een van de regering onafhankelijke, robuuste en specialistische, uitvoeringsorganisatie met een parlementair vastgesteld mandaat aan mensen en middelen binnen dwingende deadlines. Per geval zou het toezicht uitgeoefend moeten worden door een stuurgroep van meest deskundige betrokkenen met ‘ballen’ en statuur die over belangen heen opereren kan en durft. ‘Groningen’, de toeslagenaffaire, asielopvang, maar misschien ook de uitkoop van stikstofboeren zijn voorbeelden van mogelijke dossiers die hiervoor in aanmerking komen. Duurder dan het geduw en getrek dat nu deze dossiers kenmerkt, zal het hierdoor niet worden. Meer empathisch, eerlijker, efficiënter en bevredigender waarschijnlijk wel.
Tot slot
Meer controle vanuit de overheid, nationalisatie en/of gedetailleerde regelgeving zijn niet het juiste antwoord op vermeend neoliberalisme. Nederland heeft over het algemeen haar zaakjes goed voor elkaar. De (parlementaire) politiek is echter te vaak gefocust op incidenten, scoringsmomenten en te weinig kritisch op haar eigen rol als wetgever. Ontwar de complexiteit maar neem expertise van deskundigen zeer serieus. Focus op het vereenvoudigen van de uitvoeringspraktijk. Complexiteit is de brandstof voor fouten, bureaucratie en helaas ook menselijk leed. Waar de overheid faalt is dat meestal niet het gevolg van doorgeslagen neoliberalisme, maar van de politieke cultuur die de Nederlandse polder eigen is. Laten we stoppen met deze populistische frame, en de echte problemen bij de horens vatten!