Amerika staat op de rand van een door reactionaire miljardairs aangewakkerde burgeroorlog, het Verenigd Koninkrijk blijft een land van rangen en standen en de ongelijkheid neemt met iedere nieuwe prime minister toe, de Franse politiek is verdeeld en stuurloos met een president die buitenlandse erkenning zoekt maar het zicht op de landelijke realiteit kwijt is. Westerse democratieën hebben het intern zwaar. Ook Nederland worstelt met verdeeldheid, macht, onmacht en polarisatie. De politiek is na te veel overheidsdwalingen en rechterlijke uitspraken van de Raad van State in verwarring en uitgeblust. De mate waarin burgers hun overheid vertrouwen is belangrijk in een democratie. Niet alleen de hoogte van dat vertrouwen, maar ook de mate waarin dat vertrouwen over een bepaald tijdvak verandert speelt daarbij een rol. De extreme daling in het vertrouwen van burgers in de overheid in Nederland en Duitsland (met 11 resp. 12 punten) is reden tot grote zorg (autocratische regimes krijgen paradoxaal genoeg veel ‘vertrouwen’ van hun burgers, waarschijnlijk omdat men de overheid daar juist helemaal niet vertrouwt).
Wat is er aan de hand? Democratie in zijn moderne vorm ontstond in het kielzog van het verlichtingsdenken – vaak ingeleid door revoluties – aan het einde van de 18de eeuw. De Verenigde Staten liepen hierin voorop en verklaarden zich onafhankelijk in 1776. Na een strijd met de Britse koloniale machthebber konden ze zich, met het aannemen van de grondwet in 1788 waarin de verhoudingen van burgers ten opzichte van de overheid geregeld waren, ‘s werelds eerste democratie noemen. Frankrijk volgde in 1791, maar is inmiddels toe aan zijn zestiende grondwet, die het fundament legde voor de Vijfde Republiek (1958). De Britten kennen geen grondwettelijk document dat die naam draagt, maar baseren hun 'grondwet’ op een combinatie van in de loop van de tijd geschreven regels en ongeschreven principes. De huidige Nederlandse grondwet gaat terug naar 1815, maar met de grondwetswijziging van 1848 (ca. 175 jaar geleden!) werd de basis gelegd voor de huidige parlementaire democratie.
Sinds de instituties en systemen die deze grondwetten in het leven riepen ontstonden, is er veel veranderd. De wereld van vandaag, de complexiteit en interacties van en tussen staatsrechtelijke organen, de technologie, wijze van communiceren, ons denken over recht en onrecht, de rol van de overheid, invulling van soevereiniteit; alles is wezenlijk anders dan toen de fundamenten van de verschillende nationale rechtsbestellen zijn gelegd. De wijze waarop de overheden met deze vele uitdagingen omgaan doet ertoe en bepaalt of en in welke mate landen voldoen aan elementaire eisen die aan een rechtsstaat en een democratie gesteld worden. China en Rusland bijvoorbeeld, hebben dezelfde internationale mensenrechtenverdragen geratificeerd als eerdergenoemde staten; het zal voor eenieder duidelijk zijn dat zij daarmee echter op totaal andere wijze omgaan.
Overheden zijn steeds meer betrokken bij alle aspecten van het maatschappelijk krachtenveld. Dit leidt ook tot een toegenomen politieke complexiteit en interactie tussen de diverse bij dat krachtenveld betrokken partijen. Tegelijkertijd is de regelmacht en -kracht van overheden in de loop van de tijd steeds meer beperkt door botsing van met elkaar conflicterende competenties van organen en regels binnen de gelaagdheid van het systeem (ik kom hier later nog op terug). Daarbij komt nog dat het primaat van internationale verdragen boven nationale wetten, de complexiteit van de uitvoering van aangegane verplichtingen het systeem verder belast en de consequenties van die verplichtingen daarvan in nationale verhoudingen vaak in onvoldoende mate wordt onderkend. Het roept de vraag op of overheden niet in toenemende mate onmachtig worden te besturen, democratische processen nog voldoende gewaarborgd zijn en het vertrouwen van de burger in haar overheid hierdoor niet bijna automatisch ondermijnd wordt.
Uiteraard zijn in de verschillende (grond)wetten mogelijkheden opgenomen om aanpassingen door te voeren als de situatie daarom vraagt. Opvallend is dat zelfs in de Amerikaanse grondwet, welke vaak gezien wordt als een blok beton waaraan niet getornd mag worden, door de opstellers daarvan uitdrukkelijk voorzieningen zijn opgenomen die het mogelijk maken deze aan de tijdgeest aan te passen. Ook is in het 9de amendement van die grondwet vastgelegd dat er (vooralsnog) onbepaalde individuele rechten zijn die uitgaan boven die welke in de grondwet zijn genoemd. De realiteit is echter dat wijzigingen van (grond)wetten complexe processen zijn waarvoor een breed draagvlak nodig is. Mede onder invloed van de technologie en de daarmee toegenomen polarisatie (sociale media: ‘mijn mening is een feit’), is dit draagvlak binnen en buiten de politiek steeds moeilijker te realiseren.
Onbestuurbaar Nederland
Ook Nederland worstelt. Besturen vereist in de huidige opzet van de parlementaire democratie veel stuurmanskunst zonder dat dit binnen het geldende meerpartijensysteem tot beter bestuur leidt. Mede door de noodzaak tot het sluiten van compromissen loopt de overheid regelmatig vast in haar eigen regels (van Bulgarenfraude naar toeslagenaffaire, van woningnood naar (land)bouwbeperkende stikstofnormen, van gespreide asielopvang naar NIMBY-reacties). Helaas moet worden geconstateerd dat (sociale) media het wantrouwen voeden en doorgeefluik zijn van desinformatie. Het is een illusie te veronderstellen dat dit alles alleen het resultaat is van tien jaar Rutte. Het is een beeld dat gretig verspreid wordt door media op zoek naar een verhaal en door partijen in de oppositie op zoek naar aandacht en stemmen.
Feit is dat de erosie van de politieke orde en de kiem voor veel wantrouwen is gelegd onder kabinetten onder leiding van Wim Kok en Jan Peter Balkenende. Met Pim Fortuyns aanval op de kabinetten Kok I en II (1994-2002; PvdA, VVD en D’66) in het boek ‘De puinhopen van acht jaar Paars’ en zijn gewelddadige dood kort voor de Tweede Kamerverkiezingen van 15 mei 2002, werd de basis gelegd voor de ‘selffulfilling prophecy’ van een uit de rails gelopen overheid die haar burgers niet meer ziet staan. Dit beeld houdt de Nederlandse politiek sindsdien in haar ban. Het is de aanzet geweest tot een versmalling van het Nederlandse politieke midden en versnippering van de politieke verhoudingen in de Tweede Kamer. Waar twintig jaar geleden rond de 10 partijen in de kamer vertegenwoordigd waren, zijn dat er inmiddels 17 (inmiddels 20 als de afsplitsingen worden meegerekend, waarvan 9 met drie of minder zetels). Ook de samenleving is verdeeld en het wantrouwen vanuit (delen van) de bevolking is groot. De overheid heeft de grootst mogelijke moeite hiermee om te gaan en voor we het weten zijn acties zoals die van Farmers Defence Force gemeengoed. Dit alles maakt het sluiten van compromissen niet makkelijker, maar toch zijn deze onverminderd noodzakelijk. Een extra complicerende factor is dat binnen de politiek het vertrouwen ontbreekt om elkaar de hand te reiken, wat tot patstellingen leidt die op zich weer bronnen van onrust kunnen worden. Dit ontbrekende vertrouwen opent de deur voor ongebreidelde polarisatie. Onder het voorwendsel je principes niet te verloochenen ga je het doen van concessies uit de weg. Het is simpelweg eenvoudiger je terug te trekken in de bubbel van je eigen gelijk en het beleid van de regering te verketteren, dan verantwoordelijkheid te nemen voor moeilijke keuzes die politiek gevoelig liggen en burgers tegen je in het harnas kunnen jagen en stemmen zullen kosten. Het gebrek aan vertrouwen leeft niet alleen tussen partijen, maar ook daarbinnen, wat weer aanleiding is tot afsplitsingen en nog meer fragmentatie. In de kakofonie van de positionering rond al dit wantrouwen, versmalt het politieke midden.
Het aantal zetels gehouden door partijen die de afgelopen 25 jaar – een of meer keer – regeringsverantwoordelijkheid hebben gedragen, is gedaald van 132 in 1998 naar 87 nu. Inmiddels heeft de PvdA (kennelijk) haar lot verbonden aan dat van Groen Links, waarmee de 87 zetels van waaruit regeringen gevormd plegen te worden, verder afkalft naar een wel zeer magere 78. Met afsplitsingen sinds de verkiezingen is het draagvlak inmiddels minimaal geworden.
Daar waar partijen elkaar wel weten te vinden levert het vaak halfslachtige akkoorden op met vage uitvoeringsintenties. Iedereen is hieraan even schuldig en binnen de huidige politieke constellatie is het als gevolg van ons tweekamerstelsel (Eerste en Tweede Kamer) onwaarschijnlijk dat dit anders gaat worden. De kiezer is niet ingehuurd voor een bestendige lijn; zij bepaalt in haar wispelturige wijsheid pakweg iedere twee jaar de marges waarbinnen politiek bedreven kan worden. Populistische partijen spelen hier vaardig op in; regeringsverantwoordelijkheid dragen doen ze niet, stoken des te meer.
Telkens als er Eerste of Tweede Kamerverkiezingen gehouden worden verandert de stemverhouding op grond waarvan een kabinet gevormd kan worden, of al dan niet voldoende steun verkregen kan worden voor het invoeren van noodzakelijke wetten om het land bestuurbaar te houden.
Enerzijds speelt dus de vraag of het in de loop der tijd ontwikkelde institutionele kader waarbinnen onze samenleving politiek en bestuurlijk georganiseerd is en functioneert, nog voldoende aansluit bij de realiteit en behoeften van vandaag. En anderzijds, meer specifiek voor Nederland, de vraag of de inrichting van ons parlementaire bestel voldoende effectief is in het waarborgen van een werkbaar evenwicht tussen democratie en bestuurbaarheid.
Dit laatste thema heb ik uitgebreid behandeld in een eerder artikel van pakweg een jaar geleden: Politieke systeemdwaling: (On)bestuurbaarheid en (ongeremde) tegenmacht. De situatie is er sindsdien niet veel beter op geworden en er dient serieus gekeken te worden naar alternatieven om de effectiviteit van ons parlementair bestel te verbeteren. In genoemd artikel heb ik daarvoor voorstellen gedaan, die wellicht radicaal zijn, maar wel noodzakelijk. In het kort komt het hierop neer:
afschaffing Eerste Kamer in haar huidige vorm;
regionale afspiegeling: de twee partijen die in ieder van de in totaal 20 kieskringen het hoogste aantal stemmen hebben verkregen worden rechtstreeks in de Tweede Kamer vertegenwoordigd door hun hoogstgeplaatste ‘lokale’ kandidaat in die kieskring. Dit levert in totaal 39 zetels op (de zeer kleine kieskring Bonaire, Saba en St-Eustatius krijgt één zetel);
de overige 111 zetels worden verdeeld op basis van evenredigheid, met een kiesdrempel van drie zetels;
iedere stem doet mee: stemmen op partijen die niet in de Kamer komen, gaan naar een door die partijen (vooraf) aangegeven alternatieve partij/lijstcombinatie.
In dit artikel wil ik aandacht schenken aan eerstgenoemde vraag: sluiten de institutionele kaders waarin onze samenleving politiek en bestuurlijk functioneert nog wel aan bij de realiteit en behoeften van vandaag?
Alvorens hier nader op in te gaan is het nodig iets meer inzicht te geven in wat ik bedoel met het institutionele kader waarbinnen onze samenleving politiek en bestuurlijk georganiseerd is en functioneert. In feite gaat het om alle interne verantwoordelijkheden en onderlinge verhoudingen, afhankelijkheden en verplichtingen van en tussen de verschillende nationale, Europese en internationale instituties en organisaties.
Hoe meer lokaal een besluit genomen wordt, hoe meer rekening gehouden moet worden met wetten, verordeningen en verdragen van hogere orde (nationaal, EU, multilateraal, VN, ...). Internationale verdragen en EU-recht gaan bij strijdigheid boven Nederlandse wetten. Verordeningen van lagere organen binnen de Nederlandse staatsinrichting zijn bij strijdigheid weer ondergeschikt aan nationale wetten. In dit verband is het belangrijk ook te realiseren dat de wetgever de uitvoering van wetgeving delegeert aan departementen, publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen (PZB’s, er zijn er meer dan 150), provincies, gemeenten, waterschappen, etc.. De wijze waarop deze invulling plaatsvindt is niet altijd even transparant of aan democratisch toezicht onderhevig, vooral bij PZB’s. Rechtszekerheid van en rechtvaardigheid voor burgers is daarbij niet zelden ondergeschikt gemaakt aan de efficiency-doelstellingen van de uitvoerende PZB.
De verhoudingen zijn ingewikkeld en complex. Door de toenemende invloed van regelgeving en aangegane verplichtingen in EU-verband, maar ook uit hoofde van niet-EU-verdragen, is de nationale wetgever niet vrij om ‘willekeurig’ te doen en te laten waar ze ‘zin’ in heeft. Het verhoogt ook de kans dat geldig genomen besluiten (deels) door rechterlijk ingrijpen door beroep op hogere normen, onderuitgehaald worden.
Telkens blijkt dat de overheid niet in staat is om te gaan met de tegenstrijdigheden tussen beleid en uitvoering:
kritiek op het ‘zachte’ beleid van de belastingdienst (door interventie van o.a. de SP en Pieter Omtzigt) in de Bulgarenfraude, legde de kiem voor de harde opstelling van dezelfde belastingdienst in de toeslagenaffaire;
moeizame interactie tussen landelijke en lokale overheden over een op aanbod ingericht flexibel asielsysteem en spanningen rond het inrichten van een humaan en rechtstatelijk effectief en correct afhandelen van asielaanvragen leidt tot onhoudbare situaties;
door lobbyende landbouwbedrijven en -organisaties sinds 1993 schielijk bij het CDA afgedwongen liberaliserende maatregelen rond het mestbeleid blijken anno nu tot maatschappij-ontwrichtende bouwstops en militant gedrag van boeren te leiden;
traagheid en stroperigheid in de parlementaire en maatschappelijke verhoudingen maakt het formuleren van daadkrachtig en uitvoerbaar beleid – ondanks steeds grotere hoeveelheden beschikbaar gemaakt geld – tot een vaak onmogelijke taak.
Het lijkt erop dat onze institutionele kaders, die ontstaan en gevormd zijn in tijden dat de invloed en macht van ‘Europa’ en andere multinationale verplichtingen niet zo overheersend waren, ontoereikend zijn om op adequate wijze om te gaan met de eisen die deze nieuwe realiteiten, toegenomen mondigheid, ongebreidelde informatie-uitwisseling via internet en sociale media aan de overheid stellen. Te vaak bepaalt de waan van de dag in het versnipperde politieke klimaat wat boven aan de Haagse parlementaire agenda komt te staan. Alle ballen zijn gericht op de politieke ambtsdragers, en ambtenaren moeten alle zeilen bijzetten om imagoschade van ‘hun’ minister te voorkomen. Dit alles leidt tot halfslachtig beleid op basis van de laatste politieke hype. Aan inhoudelijke discussies wordt nauwelijks toegekomen, laat staan dat er voldoende aandacht is voor de uitvoering van noodzakelijk beleid.
Duidelijk is dat het huidige bestel niet in staat is op adequate wijze om te gaan met de uitdagingen van deze tijd en de verwachtingen die burgers hebben van hun overheid. Keer op keer blijkt dat de institutionele kaders waarbinnen de Nederlandse samenleving is georganiseerd stukloopt op de toegenomen complexiteit daarvan. Als we willen voorkomen dat we van crisis naar crisis hobbelen en meegaan in de zorgvuldig gecreëerde en gekoesterde illusie van een regering die alles verprutst en onvermogend is, dan moeten we ons realiseren dat het totale institutionele politieke kader en de media medeverantwoordelijk zijn voor de ontstane situatie. Nieuw leiderschap is niet alleen de verantwoordelijkheid van de regering, maar van eenieder die zijn boterham te danken heeft aan de ‘Haagse bubbel’. Het doel van een goed functionerende democratie is de verhouding tussen overheid en burgers binnen de beschikbare politieke en sociaaleconomische mogelijkheden zodanig te regelen dat burgers in vrijheid kunnen leven en de overheid burgers vrijwaart van gebrek, individuele ontwikkeling mogelijk maakt en welvaart bevordert. Onderzocht moet worden of deze doelstelling kan worden waargemaakt binnen het huidige institutionele kader waarbinnen de Nederlandse overheid opereert. Zo dit niet het geval is, en daar lijkt me alle aanleiding voor te zijn, moet vervolgens vastgesteld worden hoe dit wel mogelijk gemaakt kan worden.
Om met Einstein te spreken: ‘We can’t solve problems by using the same kind of thinking we used when we created them’. Om dezelfde reden zal een zoveelste Commissie Remkes, Donner of welke andere oudgediende dan ook, zeer waarschijnlijk niet helpen. Ook moet de illusie ontkracht worden dat er – als er echt wezenlijk zaken aangepakt gaan worden – snelle oplossingen mogelijk zijn.
Voor het (her)bouwen van vertrouwen is het nodig een scheiding te maken tussen ‘oude’ en ‘nieuwe’ politiek. De eerdergenoemde afschaffing van de Eerste Kamer zal helpen, maar is niet voldoende. De inrichting van de institutionele kaders zal minder complex en afstandelijk dienen te zijn, er zal meer democratische en juridische controle dienen te komen op uitvoeringsorganisaties en verantwoordelijkheden op alle niveaus (dus ook ambtelijk) zullen duidelijker dienen te zijn. De overheid moet dienend zijn aan haar burgers. Er is veel jong en ervaren talent in Nederland, op ministeries, binnen politieke partijen en maatschappelijke organisaties. Zij zijn de toekomst van ons land en dreigen – bij ongewijzigde verhoudingen – opgezadeld te worden met een gemankeerde overheid, met alle gevolgen voor beleid, uitvoering, legitimiteit en gezag. Zover mag het niet komen. Laat de elite van deze generatie met frisse inzichten, diversiteit in achtergrond, ‘out-of-the-box’ denken en nieuw elan een kans krijgen. Na door hun respectievelijke achterbannen geselecteerd te zijn op hun kennis zowel als conceptueel en verbindend vermogen moeten zij – als Staatscommissie Institutionele Hervormingen – zonder onderdeel van het probleem te zijn geweest, aan de slag kunnen en achtereenvolgens:
een analyse maken van de huidige situatie, institutionele verhoudingen en interacties, wat werkt wel en wat niet, waar zitten de democratische tekorten en knelpunten, wordt de burger voldoende beschermd en serieus genomen in de uitvoering en zo nee, waar ligt dat aan;
zo hier op basis van de analyse aanleiding voor is, een toekomstbestendige blauwdruk opstellen voor de benodigde herziene staatkundige inrichting van Nederland binnen de context van het zijn van een volwaardige en betrouwbare EU-lidstaat en ondertekenaar van multilaterale verdragen;
op basis daarvan in kaart brengen hoe de brug te slaan tussen de huidige situatie en de beoogde situatie.
Het proces is oud en beproefd, maar de noodzaak groot. Dat dit alles zorgvuldig moet gebeuren is duidelijk; dat het tijd gaat kosten ook. Velen binnen en buiten de Kamer roepen al lange tijd dat ‘het’ anders moet. Zij willen juist snel resultaat zien. Dit knelt en er is absoluut geen garantie dat er (vooral vanuit het politieke ‘establishment’ zelf) draagvlak is voor een degelijke operatie. Als het al zover komt dan dient rekening te worden gehouden met (te) hoge verwachtingen, ongeduld en politieke interventies gericht op beïnvloeding vanuit het establishment en belangenorganisaties. Een moeilijk beheersbaar proces dus, dat een strakke aansturing met duidelijke afspraken vergt waarbij het belang van goede communicatie niet genoeg overschat kan worden. Nederland zal trots moeten (kunnen) zijn op haar rol in het doorbreken van politieke dogma’s en heilige huisjes. Het zal niet makkelijk zijn, maar voor de toekomst van onze democratie, het vertrouwen in de regering, parlement en rechtsorde en ook voor de door burgers ervaren kwaliteit van het bestuur en de uitvoering(sorganisaties) is het welslagen hiervan noodzakelijk. Stilzitten en beloven het beter te doen, is inmiddels een lang gepasseerd station!