Bron: Aspen Review - issue 3/2013
De Europese Unie staat op dit moment voor een van de grootste opgaven uit haar bestaan. Een 'gemiddelde' griepepidemie levert jaarlijks tussen de 3 en 5 miljoen zware ziektegevallen op en eist tussen de 290.000 en 650.000 dodelijke slachtoffers. Het gezondheidssysteem kan deze aantallen in het algemeen zonder noemenswaardige problemen goed aan. Het coronavirus blijkt echter van totaal andere orde, met een volstrekt disruptief karakter. Naast het menselijke leed als gevolg van overlijden, ernstige ziekte en onzekerheid over het verloop van de ziekte, trekt het coronavirus ook diepe sporen door de sociaaleconomische infrastructuur van met name het westelijke deel van de EU.
Het grootste gevaar van het coronacrisis schuilt in het beslag wat het dreigt te leggen op het gezondheidsapparaat indien het niet tijdig geïsoleerd wordt. Meer specifiek heeft het geleid tot ernstige tekorten aan beschermende hulpmiddelen voor essentiële diensten, een totale overbelasting van ziekenhuizen en de daarbinnen aanwezige intensivecarefaciliteiten in het bijzonder. Een crisis laat zich slecht voorspellen; de aard en het verloop is in eerste instantie giswerk. Aan de hand van grove, vooraf vastgestelde scenario’s dienen gaandeweg, op basis van de feiten en omstandigheden zoals deze zich gedurende het verloop van de crisis aandienen, deze scenario’s te worden bijgesteld en ad-hoc beslissingen genomen te worden zonder dat daarvan de implicaties in volle omvang zijn te overzien en waarvan het succes geenszins vaststaat. Pas na afloop van de crisis, kan aan de hand van de feitenanalyse worden vastgesteld wat wel en wat niet heeft gewerkt, welke informatie wel en welke niet juist is geïnterpreteerd, wat de waarde is geweest van de door deskundigen verstrekte adviezen en hoe de verantwoordelijke politici daarmee zijn omgegaan. Het lijkt me verstandig dat dit door ter zake deskundigen gebeurt en niet door de politiek zelf. Zo is de kans op een objectief beeld en de mogelijkheid om van het verleden te leren het grootst. Feit blijft dat iedere crisis uniek en specifiek is en daarmee een eigen dynamiek kent die niet te voorspellen valt.
Europese brandweer
De coronacrisis laat ook zien dat het potentieel van Europa voor een belangrijk deel gemaakt en gebroken wordt door de wijze waarop het met dit soort uitdagingen omgaat. Het patroon is bekend: iedere lidstaat is gehecht aan zijn eigen, al dan niet functionele, soevereine koers. Virussen houden zich niet aan landsgrenzen, maar gezondheidszorg wordt – en in de meeste gevallen gelukkig maar – per EU-lidstaat georganiseerd. Zolang er geen crisis is mag niemand zich bemoeien met de binnenlandse aangelegenheden van een ander land. Opeens is er echter wel een crisis: laten we in overdrachtelijke zin zeggen, een heftige, zeer gevaarlijke brand. Door verschillende bezuinigingen duurt het lang voor de brandweer gealarmeerd is, uitrukt en ter plekke is. De paniek is groot en al snel vliegen de verwijten in de rondte dat de korpsleiding de lokale brandweer onvoldoende heeft toegerust om een brand van deze omvang te bestrijden. Het is pompen of verzuipen en om te voorkomen dat de brand overslaat naar belendende percelen en oncontroleerbaar wordt, wordt de korpsleiding van beter georganiseerde en meer welvarende korpsen in de omgeving om financiële bijstand gevraagd. Die aarzelen: zij hebben bij vorige crisissituaties al vaker steun gegeven, maar vinden zo langzamerhand dat het beroep op hun niet meer vrijblijvend is. Zij kunnen hun eigen financiën, materieelkeuze en capaciteit niet laten afhangen van de behoeften van naburige korpsen, zeker als die keer op keer laten blijken hun zaken niet op orde te hebben. Er is vaak genoeg gewezen op de tekortkomingen, maar telkens zijn de waarschuwingen in de wind geslagen. Er moet ergens een streep worden getrokken. Ze eisen daarom een toezegging voor een reëel verbeterplan van betreffende korpsen voordat men weer te hulp schiet en alles toch bij het oude blijft. Nu worden de crisismanagers van het brandende dorp in hun machteloosheid pas echt boos en beschuldigen de leiding van de korpsen in de omgeving van een gebrek aan ethiek en solidariteit. De zoveelste EU-controverse is geboren.
Ter relativering mag worden ingebracht dat de Verenigde Staten, met haar federale structuur, er in deze tijden van corona – zeker onder de huidige president – ook niet in slaagt een strak federatief beleid te voeren in haar streven naar het beteugelen van de ziekte.
Knip-en-plak-akkoorden in tijden van crisis
De EU is allang niet meer een economische gemeenschap alleen. In de 80’er jaren ontstond behoefte aan een grotere integratie tussen lidstaten en harmonisatie van regelgeving om het profijt van de gemeenschappelijke markt te maximeren en de concurrentie met landen buiten de Europese gemeenschap beter aan te kunnen. Na de val van de muur is onder Jacques Delors en Helmut Kohl de volgende fase van de EU als waardengemeenschap ingeluid, die ons de toetreding van de voormalige niet-Russische landen van het Warschaupact in het oosten en de invoering van de euro heeft gebracht. Deze waardengemeenschap die politieke en monetaire integratie van een groot deel van Europa tot doel had, is geenszins perfect gebleken en vooral in tijden van crisis worden met veel knip-en-plak-werk akkoorden gesmeed en pleisters geplakt om desastreuze ontsporingen te beteugelen. Telkens blijkt dat de verschillen in de sociaaleconomische omstandigheden en politieke structuren van de verschillende lidstaten het moeilijk maken tot een gemeenschappelijk beleid te komen. Daarbij ontstaat tevens het gevoel – en zeker niet altijd terecht – dat sommige landen altijd de hand ophouden en andere telkens de portemonnee kunnen trekken. Politiek is dat steeds minder uit te leggen, hetgeen een bom legt onder bijna ieder overleg waarin EU-fondsen moeten worden gevormd en verdeeld. Dit zet de EU op slot, ondanks dat de voordelen van de Europese samenwerking evident zijn (handel, vestigingsklimaat, Schengen, euro).
In iedere discussie over Europa spelen de veronderstelde kosten van de EU een grote rol; de EU zou een geldverslindende machine zijn met onzinnige verhuispartijen en torenhoge salariskosten voor ambtenaren en parlementariërs. Zoals bij elk beeld zit in de kritiek absoluut een kern van waarheid, want het is moeilijk te bedenken welk reëel doel gediend is bij de periodieke verplaatsing van parlementariërs en staf tussen Brussel en Straatsburg. Het valt overigens met de kostenverspilling best mee, en op het grote totaal is het zelfs verwaarloosbaar. De eigen kosten van de EU (diplomatieke dienst voor externe vertegenwoordiging en het sluiten van handelsovereenkomsten, huisvesting, ambtenaren, parlementariërs, administratie en andere operationele kosten), dat wil zeggen dat deel van de inkomsten dat niet wordt teruggeven aan de lidstaten in de vorm van stimulerings-, ondersteunings- en andere programma’s, bedraagt ca. 7,6% van de totale uitgaven. Voor Nederland komt het erop neer dat op dit moment de nettobijdrage aan de EU per hoofd van de bevolking €283 per jaar kost (waarvan bijna €22 voor het functioneren van de EU zelf). We zijn daarmee, per hoofd van de bevolking, weliswaar de grootste netto contribuant aan de EU, maar op de totale overheidsbegroting van ons land is dit niet meer dan een kruimel. Anders geformuleerd: waar onze overheid in de uitoefening van haar publieke taak een beslag van bijna 42% op ons nationale inkomen (BNI) legt, is het beslag van de EU daarop slechts 0,6%. Voor een inzicht in de cijfers voor andere EU-landen op dit vlak, verwijs ik naar een afzonderlijke bijlage.
Een gemeenschap gevoed door het maximeren van eigen belang …
De vraag dringt zich op of de EU zich wil blijven definiëren door haar (on)vermogen ad-hoc branden te blussen binnen een gemeenschap gericht op collectief eigenbelang, of door haar moed en visie met betrekking tot Europese waarde(n)creatie op lange(re) termijn? Wat de coronacrisis laat zien is dat landen binnen Europa door de gemeenschappelijke munt, markt en buitengrenzen inmiddels zodanig verweven zijn dat ‘ieder voor zichzelf’, door de vergaande al dan niet expliciete morele, sociale en economische verbondenheid, geen optie meer is. Wat is er nog over van de Europese droom? De EU is in de praktijk te lang een gemeenschap gericht op waarde, een verdienmodel, gebleven in plaats van de waardengemeenschap (rechtsstaat, democratie, sociaaleconomisch, etc.) die het pretendeerde te zijn. De tijd heeft geleerd dat deze instelling geleid heeft tot verlies van vertrouwen in de politieke instituties van individuele lidstaten zowel als dat in de EU als geheel. Het feit dat er in tijden van crisis moeizame, ingrijpende en kostbare steunoperaties en noodmaatregelen noodzakelijk waren heeft het draagvlak in de EU ondermijnd en geresulteerd in het verlies van status van de EU op het wereldtoneel. De glans is ervan af en het economische en politieke potentieel van de EU is ondermijnd. Is dit een bewuste politieke keus, of zitten we gevangen in een verondersteld negatief sentiment rond de EU? Wat is oorzaak en wat is gevolg?
… of een gemeenschap gericht op Europese waarde(n)creatie op lange(re) termijn?
Hoe meer disfunctioneel onze omgang is met onze eigen EU-waarden en hoe groter onze interne verdeeldheid, hoe meer grootmachten als China en de Verenigde Staten in de kaart gespeeld worden en de EU aan macht, betekenis en potentieel inboet. De coronacrisis legt onze kwetsbaarheden genadeloos bloot en is daarmee een indringende en waardevolle wake-upcall en katalysator.
Zolang de praktische invulling van de democratische, sociale, monetaire, bancaire en economische uitgangspunten van de verschillende lidstaten van de EU blijven divergeren, zal de EU – zonder aanvullend beleid – zichzelf gevangen blijven houden in onmacht en onvermogen om haar ambities te realiseren. Bij ambities horen hoop, realiteitszin en verantwoordelijkheid. Onze ambities mogen niet langer gefrustreerd worden door de zwakste schakels in het bereiken van ons potentieel. Dit impliceert dat de zwakste schakels versterkt moeten worden, obstakels aangepakt en een visie ontwikkeld moet worden om het totale potentieel van de EU als waarde(n)gemeenschap wél maximaal te benutten. Dit komt neer op een totale herziening van het EU-verdrag. Het zou naïef zijn te veronderstellen dat dit zonder slag of stoot te realiseren is. De tekortkomingen van de EU zijn duidelijk en de noodzaak tot actie is evident. Tegengestelde belangen zorgen ervoor dat er nog veel politieke en financiële weerstanden te overwinnen zijn. Het zal veel tijd, grote aanpassingen, geduld, politieke wil en inspanningen vergen om dit daadwerkelijk voor elkaar te krijgen.
Contouren voor een nieuw verdrag
De herziening moet uiteindelijk gericht zijn op het vervolmaken en volbrengen van de waardengemeenschap die aan de EU ten grondslag ligt. Alle wijzigingen in het EU-verdrag zouden dienstbaar moeten zijn aan het bereiken van dit ambitieniveau. Enerzijds betreft dit het verhogen van het ambitieniveau, anderzijds gaat het erom het vertrouwen in de juiste werking van het verdrag te herstellen en het draagvlak voor de EU als waarde(n)gemeenschap te vergroten. Hoog op de agenda staan wat mij betreft:
Uitbannen van EU onwaardige democratische en rechtsstatelijke uitwassen. Binnen een EU-waardengemeenschap dienen de rechtsstatelijke en democratische waarden duidelijk genormeerd en niet onderhandelbaar te zijn.
Gelijktrekken van sociale, monetaire, bancaire en ambtelijke uitgangspunten. Dit geldt voor zowel binnen en tussen de lidstaten. Veel van de discussies binnen de EU zijn terug te voeren op ongelijkheid in vooral sociale systemen (sociaal vangnet, pensioenleeftijd, gezondheidzorg, onderwijs). Maar ook verschillen in monetaire beheersing (begrotingsdiscipline, staatsschuld), bancaire inzichten (kredietverlening, toezicht) of ambtelijke systemen (stroperige bureaucratische procedures, archaïsche wetgeving, eigendomsregistratie) maken lidstaten in meer of mindere mate kwetsbaar en daarmee potentieel afhankelijk van anderen.
Centralisatie van het buitenland- en veiligheidsbeleid. Economische macht zonder politieke kracht maakt de EU tandeloos en kwetsbaar op het wereldtoneel en in de omgang met andere grootmachten in het bijzonder. Dit kan in het huidige tijdsgewricht geen reële, laat staan optimale politieke keuze zijn. De EU dient te beschikken over een eenduidige externe politieke vertegenwoordiging en een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid. De huidige ministeries van buitenlandse zaken dienen omgevormd te worden tot ministeries van Europese zaken en het scharnierpunt worden tussen nationale en EU-belangen en -behoeften.
Aanpassing van besluitvormingsprocedures. Te vaak zijn individuele landen binnen de EU nog in staat met hun veto de EU op oneigenlijke wijze in gijzeling te nemen om voor hen onwelgevallige beslissingen en maatregelen die niet binnen het vetorecht vallen, te beïnvloeden of zelfs te blokkeren. Dit ondermijnt de effectiviteit van de EU, intern zowel als extern en is daarmee onwenselijk. Unanimiteit als voorwaarde voor bepaalde besluiten dient dan ook, wat mij betreft, te vervallen. Wel dienen er voldoende waarborgen te zijn dat – binnen de grenzen van de democratische en rechtsstatelijke waarden van de EU – met redelijke verlangens van kleine groepen ‘dissidenten’, via opt-outbepalingen rekening kan worden gehouden.
Aanspraak op bijdragen pas mogelijk als aan afspraken is voldaan. Met het oog op het bevorderen van draagvlak voor de te nemen verdragswijziging en het goed functioneren van de ambitie die aan de EU ten grondslag ligt zouden aanspraken op EU-fondsen pas mogelijk moeten zijn nadat aan gemaakte afspraken is voldaan.
Bestrijding corruptie. Corruptie ondermijnt het vertrouwen in de EU en tast het draagvlak daarvoor aan. Het Europees Hof van Justitie moet, op aanwijzing van de Europese Commissie, bevoegd worden te oordelen over corruptie rond de besteding van EU-gelden door politici. Uitsluiting van EU-functies (inclusief zitting in de Europese Raad) moet mogelijk zijn.
Tijdpad en dekking van kosten
De ambitie die schuilgaat achter het verlangen naar verdergaande waarde(n)creatie is niet van het ene op het andere moment te realiseren. Het zal grote aanpassingen, veel geduld, politieke wil en inspanningen vergen.
Op korte termijn is geld nodig om de sociale en economische gevolgen van de coronacrisis in de EU, vooral in de meest getroffen gebieden, op te vangen. Dit zal een omvangrijke financiële impuls vergen. Dit kan in de vorm van extra beslag op reeds bestaande fondsen, of door de uitgifte van waardepapier (eurobonds).
Op de middellange termijn zullen Europese fondsen ingezet moeten worden (direct uit verhoogde bijdragen van de lidstaten aan de EU en/of de uitgifte van eurobonds) om zwakkere Europese staten wat betreft voorzieningen naar een aanvaardbaar Europees niveau te brengen. Dit is een geleidelijk proces en zal zeker tien jaar vergen. Tegelijkertijd zullen in betreffende landen ook uitgebreide hervormingen plaatsvinden. De inzet van de Europese fondsen moet erop gericht zijn de ‘pijn’ van deze noodzakelijke hervormingen weg te nemen, opdat betreffende economieën zoveel mogelijk ontzien worden. De fondsen worden toegedeeld op basis van nationale plannen die Europees getoetst dienen te worden voordat er geld beschikbaar wordt gesteld. Dit is de enige manier om de EU uit zijn zelfgecreëerde wurggreep van crisis op crisis te krijgen.
Op lange termijn (na de hervormingsfase) zal iedere lidstaat op eigen benen dienen te kunnen staan en zal men zich aan voor alle landen geldende afspraken dienen te houden op straffe van verlies van gemeenschapsbijdrage en/of invloed. Slechts in crisissituaties mogen daar – na voorafgaande goedkeuring van de Europese Raad – uitzonderingen op worden gemaakt.
Het zal duidelijk zijn dat dit alles niet kan zonder een enorme kapitaalinjectie. We zagen al dat de EU-begroting, zeker in vergelijking met het aandeel dat de nationale overheden zich ‘toe-eigenen’, bescheiden is. De totale bijdrage van de lidstaten bedraagt nu 0,9% van het BNI van de EU als totaal. Bij een gemiddelde verhoging van het de EU-bijdrage met 50%, zal dit beslag op het BNI toenemen tot gemiddeld 1,57%, terwijl in nationale overheidsbegrotingen ook posten wegvallen of in omvang verminderen. In nominale termen komt dit neer op jaarlijks €92,5 miljard aan extra beschikbare middelen om de noodzakelijke hervormingen te financieren alsmede rente en aflossingen te dragen.
Tot slot
De weerstand tegen extra bijdragen is – zeker in Nederland en andere noordelijke lidstaten – altijd groot geweest. De coronacrisis laat echter zien wat er gebeurt als je samen met landen met andere democratische tradities en budgettaire mogelijkheden in een imperfecte unie zit. Het resulteert in machteloosheid, ruzie en verlies aan standing. Een pas op de plaats is in dezen geen alternatief: stilstand is achteruitgang en leidt tot een neerwaartse Europese spiraal. Voor zowel de burgers als de politiek verantwoordelijken mag dat geen optie zijn. De hierboven genoemde agenda kent zowel voorstellen om het ambitieniveau en het potentieel van de EU te vergroten, als die welke het vertrouwen in het systeem en dus het draagvlak daarvoor moeten verhogen. In combinatie dienen zij als basis voor een nieuwe start. Laat het coronavirus niet alleen dood en verderf zaaien, maar ook een katalysator zijn voor helend vermogen en een nieuwe impuls geven voor een gezonde en welvarende EU.