Economen zijn kritisch over het fundament waarop de euro is gebouwd en hoe de politiek hiermee omgaat. Burgers zijn inmiddels gewend geraakt aan de munt en zijn overwegend en eigenlijk best verassend positief. Uit de meest recente Eurobarometer (mei 2016) blijkt dat de euro door een meerderheid van de bevolking gesteund wordt waarbij Griekenland (62% positief) en Italië (54% positief) aan de onderkant zitten.
Het overgrote deel van de bevolking binnen de eurozone is dus behoorlijk positief over de euro. Wellicht zien ze er een (misplaatste?) verzekering in tegen al te ondoordacht monetair handelen van hun regeringen. Dit neemt niet weg dat de economen wel degelijk een punt hebben. Veel van hen zetten vraagtekens bij het functioneren van het Europese Stabiliteits- en Groeipact (SGP). Dit pact 'dwingt' landen binnen de Economische en Monetaire Unie (de 'eurozone') tot begrotingsdiscipline (een eventueel tekort mag per jaar maximaal 3% van het bbp bedragen) en beheersing van hun staatsschuld (die niet hoger mag zijn dan 60% van het bbp). De noodzaak hiervan laat zich verklaren uit het feit dat een aantal landen van mening was dat, indien landen die geen hechte politieke unie vormen, met ieder een eigen cultuur, economische dynamiek en visie op overheidsfinanciën in een gezamenlijke munt stappen, er mechanismen nodig zijn om gemeenschappelijke uitgangspunten vast te stellen en de onderlinge solidariteit te bewaken. Intussen zijn er echter weinig eurolanden te vinden die zich aan deze afspraken gehouden hebben. Nog erger is dat landen tot de eurozone zijn toegelaten die niet eens aan de minimale toelatingscriteria voldeden (zoals Italië en Griekenland). Naïviteit en politiek wensdenken ten aanzien van de euro hebben geresulteerd in een wankel handhavingsmechanisme dat zich naar het lijkt niet makkelijk laat repareren, maar desondanks niet meer ontkomt aan belangrijke ingrepen.
Begrotingsdiscipline
Interessant genoeg bepleiten econoom Bas Jacobs (NRC 24 september 2016) en economen van ING (in een recent rapport) niet het strak naleven van de begrotingsregels en nastreven van schuldbeheersing, maar juist het loslaten of in ieder geval het grondig herzien daarvan. Zij stellen dat het wurgende karakter ervan de groei geremd heeft en de werkeloosheid aangewakkerd.
Jacobs gaat daarin het verst en stelt dat de begrotingsregels binnen het SGP kunnen worden losgelaten wanneer de Europese bankenunie voltooid is. Deze unie voorziet in:
- één gemeenschappelijke Europese set van toezichtregels;
- een bankentoezicht op Europees in plaats van nationaal niveau (voor de grootste 130 Europese banken is dit al operationeel sinds november 2014);
- één aanpak voor probleembanken (operationeel sinds 2015);
- één Europees garantiestelsel voor spaarders.
Er is dus al het een en ander in gang gezet op basis van de ervaringen uit de crisis. Dit betekent mijns inziens echter niet dat daarmee een basis is gecreëerd om de begrotingsdiscipline, zoals overeengekomen binnen het ESG, te versoepelen of zelfs los te laten. Het vertrouwen in de euro wordt door meer factoren bepaald dan de kwaliteit van (het toezicht op) de banken binnen de eurozone alleen.
Zelfs als de kwaliteit van het toezicht op banken verbetert door voltooiing van de Europese Bankenunie, is de euro nog niet gered. Er zijn wat mij betreft nog minstens drie andere overwegingen die ertegen pleiten de begrotingsdiscipline los te laten:
Politiek is er geen draagvlak voor
Onderlinge afhankelijkheid, zoals tussen landen binnen de eurozone, werkt alleen maar als partijen min of meer gelijkwaardig zijn. In de door de Jacobs en ING gewenste wereld is dat echter niet het geval. Financieel sterke en meer gedisciplineerde landen in Noordwest-Europa 'verzekeren' de minder stabiele en weinig gedisciplineerde landen in Zuid-Europa tegen de gevolgen van hun onvermogen zelf orde op zaken te stellen. Welk belang hebben deze sterkere landen daarbij? Het instandhouden van een gezamenlijke munt alleen kan hiervoor niet de enige incentive zijn. Zoals zo vaak kijken economen naar deze problematiek vanuit macro-economische inzichten en modellen, zonder rekening te houden met de sociale en psychologische dynamiek die hun eigen oplossingen oproepen. Het vertrouwen in de euro, maar ook in de EU, van burgers in landen die hun zaken wel voor elkaar hebben, neemt af als landen die moeite hebben hun zaken op orde te krijgen hiermee wegkomen. Dit verklaart mede het toenemende verzet tegen de euro en de EU. Het (verder) loslaten van de begrotingsdiscipline binnen ESG zou dit alleen nog verder aanwakkeren.
Het zet Europa monetair op slot
De Europese Centrale Bank (ECB) heeft tijdens de crisis een stimuleringsbeleid gevoerd door de rente laag te houden. Lenen werd daardoor goedkoper, sparen juist minder aantrekkelijk en de economie zou hierdoor kunnen worden gestimuleerd. Begin oktober kwam het bericht dat de belangrijkste ECB-rente, de herfinancieringsrente, van 0,05 procent, verder is verlaagd naar 0 procent. De lage rente, of nu zelfs gebrek aan enige rente, brengt door de onder druk staande dekkingsgraden die rechtstreeks aan de lange eurorente is gekoppeld, pensioenfondsen verder in de problemen. Het trekt kapitaal weg en destabiliseert financiële markten door het lage rendement wat daar te behalen is en zorgt vanwege de dezelfde lage rente weer voor een te groot aanbod aan kapitaal op aandelen- en andere markten wat speculatie en economische zeepbellen in de hand werkt. Bij de omvang van de huidige schuldpositie van veel, zo niet alle Zuid-Europese landen (inclusief Frankrijk en België) zal een toekomstige stijging van deze rente vervolgens weer leiden tot een enorme additionele belasting van de overheidsfinanciën. Feitelijk zit de ECB met haar rentebeleid klem. Dit is het 'prisoner's dilemma' waarmee deze landen de rest van Europa en de ECB opzadelen. Verdere versoepeling van de monetaire discipline doet dit probleem niet verdwijnen, maar vergroot het juist.
Het is niet in het belang van de burger
Hoge tekorten en staatsschuld resulteren in het algemeen niet in hogere, voor burgers relevante overheidsprestaties (zie mijn recente artikel: GPPI 2016: Een grote overheid is geen garantie voor de kwaliteit van overheidsprestaties). Het is belangrijk de in sommige landen grote rol van de overheid als centraal organiserend en distribuerend orgaan terug te brengen. Kleiner en efficiënter, maar daarom niet per sé afzijdig. Dit vraagt niet alleen om het terugdringen van het financieringstekort en de staatsschuld binnen beheersbare kaders, maar noodzakelijkerwijs en meer fundamenteel ook om een totaal andere visie op de rol die de overheid speelt in een samenleving. De overheid zal meer dan nu het geval is regisseur moeten worden, in plaats van de provider die het nu vaak is. Een moderne overheid kan en moet niet meer alles in de hand willen houden en zelf regelen. Ze moet zich hard maken voor de kwaliteit en toegankelijkheid van voorzieningen zonder hier noodzakelijkerwijs zelf in te voorzien. Ze zal een degelijk vangnet moeten creëren voor hen die het op eigen kracht écht niet redden, maar hoeft niet iedereen op dezelfde voorwaarden te laten delen in beschikbare voorzieningen. Dit dwingt burgers tot het maken van keuzes, maar schept tegelijkertijd voor hen ook financiële ruimte om middelen naar eigen inzicht en behoefte aan te wenden. Sommigen zullen daarin het uitkleden van publieke voorzieningen en de kwalijke hand van marktwerking zien, anderen juist weer een mogelijkheid om de kwaliteit van noodzakelijke voorzieningen naar een hoger plan te brengen. Feit is dat in landen waar de overheid een groot beslag legt op de economie, de kwaliteit van publieke diensten en voorzieningen in het algemeen achterblijven (zie mijn eerdergenoemde GGPI artikel). Iedereen mag zijn eigen conclusies trekken.
Stiglitz' 'federaal' Europa
De Amerikaanse econoom en Nobelprijswinnaar Joseph Stiglitz, is recent uitgebreid in het nieuws geweest met zijn kritische houding ten aanzien van de euro. Hij is van mening dat het institutioneel kader waarbinnen de euro functioneert te rigide is en te kort schiet. In zijn ogen is de euro gebouwd op een volstrekt ontoereikend fundament en drijft het de EU uit elkaar. Zijn betoog komt erop neer dat de euro nimmer goed functioneren kan zonder vergaande hervormingen in de wijze waarop de eurozone is gestructureerd en de relatie tussen de EU en de lidstaten is georganiseerd. Omdat de eurozone en de EU geografisch andere opporvlakten bestrijken mijdt hij waarschijnlijk het woord federatie, maar in feite komt het daar wel op neer. Een dergelijk verband kan niet zonder duidelijke scheidslijnen tussen bevoegdheden en operationele kaders van individuele landen en die van het centrale EU-gezag.
Hij gebruikt de Verenigde Staten als voorbeeld en verwijst naar corrigerende mechanismen die de interne stabiliteit tussen economieën van staten binnen het federale geheel ondersteunen. Vertaald naar Europa, vergt dit wel een belangrijke verschuiving van bevoegdheden van alle nationale niveaus naar één EU-niveau. Dit betekent niet alleen dat nationale instituties invloed gaan verliezen, maar ook dat ter uitvoering van haar toegenomen bevoegdheden en taken, de EU over eigen financiële middelen zal moeten beschikken. Dit zal uiteraard ten koste gaan van de eigen middelen en belastingautonomie van de lidstaten. Het gehele budget van de EU bedraagt nu 'slechts' rond 1% van het totale bbp van de Europese Unie. Dat is nogal een verschil met 47,4% (2015) van het bbp, die de afzonderlijke staten zelf gemiddeld aanwenden voor de uitvoering van hun taken! Alleen als de EU een zelfstandig begrotingsbeleid kan voeren en begrotingen van de lidstaten toetsen kan, zal zij in staat zijn zelfstandig de euro te beschermen tegen te grote eigenzinnigheden van individuele lidstaten. De EU staat dan in dezelfde verhouding tot de lidstaten, als Nederland nu tot haar provincies staat.
Ook ik ben van mening dat alleen binnen een federatief verband de euro, maar ook de EU zijn volle potentie bereiken kan. De politieke realiteit is echter een andere. Voordat de Europese burger bereid is toe te staan dat de autonomie van haar nationale overheid voor een belangrijk deel overgeheveld wordt naar EU-instituties, zal de kwaliteit en transparantie van de Europese politiek beduidend moeten verbeteren en zal er meer vertrouwen moeten ontstaan in de integriteit van het bestuur op nationaal en EU-niveau (zie ook mijn artikelenreeks: Reflectie op Europa). Op korte termijn is er helaas weinig kans dat dit zal gebeuren.
Suggestie voor een oplossing
Hoe gewenst ook, het is onwaarschijnlijk dat een federatief Europa op korte tot middellange termijn tot stand komt. Het moet waarschijnlijk eerst een stuk slechter met Europa gaan, voordat de politiek deze weg zal (durven te) bewandelen. Welke mogelijkheden resteren dan nog wel?
Begrotingsafspraken nakomen
In de eerste plaats zal teruggegrepen dienen te worden op middelen en afspraken die al bestaan. Voor het herstel van vertrouwen van burgers in de euro en de EU als geheel, is het noodzakelijk over te gaan tot handhaving van het afgesproken nalevingskader en ook de vorming van de Europese Bankenunie te voltooien. Zoals ik hiervoor aangaf, kan je pas over en weer solidariteit verwachten als iedereen dezelfde inspanningen levert. Een land als Spanje dat zich aantoonbaar inspant haar zaken op orde te krijgen, kan op een hoop meer sympathie en dus solidariteit rekenen dan landen als Frankrijk en Italië die slechts bij hoge uitzondering in de afgelopen 15 jaar de begrotingsnormen gehaald hebben. We hebben het dan niet meer over incidentele overschrijdingen, maar over een structureel onvermogen van de politiek om afspraken na te komen en noodzakelijke hervormingen door te voeren. Het is voor burgers in andere lidstaten niet te begrijpen dat dit geen sancties oproept en waarom zij solidair moeten zijn met landen waar noodzakelijke hervormingen uitblijven en niet afgedwongen worden.
Evenwichtige solidariteit: de sleutel ligt bij het Europese garantiefonds voor spaarders
Als je in Griekenland woont weet je inmiddels wat je te wachten staat als je eigen overheid jarenlang heeft nagelaten datgene te doen wat nodig was. Iedereen was en is het erover eens dat de nu afgedwongen hervormingen allang hadden moeten plaatsvinden, de meningen verschillen of het nog steeds kan als het water je inmiddels tot de lippen staat. Dan is het zeer waarschijnlijk te laat en maakt ingrijpen meer kapot dan dat het redt. Niet de euro heeft de Griekse burger de nek omgedaan, maar de Griekse politiek die jarenlang weggelopen is voor haar verantwoordelijkheden en het doorvoeren van noodzakelijke hervormingen. Toen de Griekse euro-bubbel barstte, was het te laat.
De 21steeeuwse economische realiteit, laat zich niet met een 20steeeuwse gedoogbeleid aanpakken. De burger moet geprikkeld worden en er belang bij krijgen zijn overheid aan te spreken om de noodzakelijke en adequate maatregelen te nemen om kwetsbaarheden in het economische systeem van zijn land tijdig op te lossen. De beste prikkels zijn die welke niet opgelegd hoeven te worden, maar waarvan wel een reële dreiging uitgaat. De onderliggende methodiek moet door iedereen te snappen zijn. Ik stel voor om gebrek aan 'hervormingsijver' te koppelen aan automatische verlagingen van uitkeringen van het Europese garantiefonds voor spaarders uit landen waar de begrotingsregels stelselmatig en structureel aan de laars worden gelapt. Gaat een bank in een dergelijke situatie failliet, dan vergoedt het garantiefonds niet de volle 100% van de spaargelden van spaarders, maar een lager bedrag. Ik denk daarbij aan een verlaging van 1% voor ieder van de twee SGP-criteria (maximaal 3% tekort en maximaal 60% staatsschuld ten opzichte van het bbp) voor elk jaar gedurende de afgelopen 15 jaar dat een land in overtreding is. Er vindt geen verlaging plaats als het aantal overschrijdingen in die periode maximaal 10 keer is. Om ongewenste schokeffecten te voorkomen zou de invoering geleidelijk over een periode van zeg vijf jaar dienen plaats te vinden. Op deze wijze wordt een situatie gecreëerd die zou kunnen worden aangeduid met 'evenwichtige solidariteit'.
Als deze maatregel nu onverkort (dus zonder overgangsperiode) zou worden uitgerold dan laat onderstaande grafiek zien hoeveel procent van een uitstaand tegoed, in een land aan burgers vergoed zou worden als een bank daar failliet zou gaan:
Dit lijkt ingrijpender dan het in werkelijkheid is. Alleen de mogelijkheid al dat hún spaargeld onder vuur ligt zal burgers ertoe bewegen bereid te zijn noodzakelijke en verantwoordelijke hervormingen te accepteren en politiek verstandig beleid af te dwingen. De solidariteit krijgt hiermee een evenwichtiger karakter omdat de uitgangspunten tussen landen explicieter gemaakt worden en burgers een (weliswaar indirect) belang krijgen naleving van de afgesproken kaders van hun regering te verwachten. Hier hoeven niet eens verkiezingen aan vooraf te gaan. Als het beleid er niet komt dan is de kans groot dat burgers, met hun portemonnee stemmen en hun geld naar een 'veiliger' land in de eurozone zullen verplaatsen. Het moet raar lopen als regeringen hier ongevoelig voor zijn en toekijken hoe het spaargeld, een zeer belangrijk fundament binnen nationale economische systemen, het land verlaat.
Er zijn uiteraard ook andere benaderingen mogelijk, maar voor mij staat vast dat alleen als lokaal de wil bestaat, of afgedwongen wordt, om noodzakelijke hervormingen door te voeren en een economie minder afhankelijk te maken van tekorten en schuldenlast van de overheid, er een basis ontstaat voor solidariteit tussen burgers en landen binnen de eurozone. Zonder deze solidariteit valt de euro uiteen of zullen kleinere clusters (bijvoorbeeld een 'Duitse' euro) gevormd worden waarin gelijkgestemden verder gaan. In feite is dat het failliet van de EU als economisch en politiek model met alle gevolgen van dien.
Zover mag het echter niet komen. Een stabiele euro op basis van evenwichtige solidariteit biedt mogelijkheden het potentieel van de euro in volle omvang te realiseren. Op termijn kan, wanneer de landen binnen de eurozone economisch meer naar elkaar toe groeien, ook draagvlak gaan ontstaan voor een federatief verband met bijbehorende verdeling van bevoegdheden en taken. Hiervoor is tijd nodig en of het ooit zover zal komen is afhankelijk van meer dan de euro alleen.