Al enige tijd wordt er in brede kring geklaagd dat Europa gebukt gaat onder een ‘democratisch tekort’. Aan het einde van mijn recente blog over Griekenland heb ik zelf ook verzucht dat Europa democratischer zou moeten worden. Uitgedaagd door een opmerking van een lezer heb ik mij vastgebeten in de vraag wat er dan anders zou moeten of kunnen. Ook hier, zoals vaker bij nadere beschouwing, is niet alles wat het lijkt en biedt een zoektocht interessante impulsen voor nieuwe inzichten en gedachten. In een viertal delen doe ik van deze zoektocht verslag. Hoewel ik me hierbij niet heb laten leiden door haalbaarheid, ben ik wel degelijk van mening dat implementatie politiek mogelijk is.

In de letterlijke zin betekent democratie, volksheerschappij. In onze tijd en in ons deel van de wereld wordt dat in het algemeen vertaald in een stelsel waarbij door direct of indirect gekozen vertegenwoordigers namens het volk wordt geregeerd. De structuur van de Europese Unie (EU) is een gecompliceerde en laat zich moeilijk vangen in gangbare termen. Het is het resultaat van een continu proces van geven en nemen binnen de mogelijkheden van het bereiken van het meest haalbare. Daarnaast is deze structuur het gevolg van een langdurig proces waarbij op verschillende momenten andere feiten, inschattingen en sentimenten bepalend zijn geweest voor de omvang en inrichting van de EU. Dit heeft niet geleid tot de meest simpele structuur:

Alle besluiten in de EU worden goedgekeurd door het Europese Parlement, welke direct gekozen wordt door de burgers van elk van de lidstaten. Bovendien bestaan ook de diverse andere organen zoals de Europese Raad en de Raad van Ministers uit staatshoofden en nationale ministers die direct of indirect door hun eigen volk in die rol zijn gezet, dan wel, zoals het geval is bij de Europese Commissie, door regeringsleiders zijn voorgedragen en door het Europese Parlement in die rol zijn bekrachtigd. Ten aanzien van de andere organen bestaat geen procedure die wezenlijk afwijkt van hetgeen in de nationale staten wordt gehanteerd.

Een belangrijk probleem manifesteert zich echter wel rond de besluitvorming. Voor sommige besluiten geldt unanimiteit wat zich in principe niet verhoudt met een democratisch besluitvormingsproces. Afgezien van deze opzettelijke en in mijn ogen ernstige weeffout in de procedure van de besluitvorming (ik kom daar in mijn tweede deel van deze reeks blogs uitgebreid op terug), lijkt het erop dat het wat betreft de structuur van de besluitvorming van de EU en de controle daarop wel goed zit. Waar zit het ongemak dan wel?

De lage opkomst voor de verkiezingen van het Europese Parlement wordt door sommigen gezien als een bewijs voor een geringe legitimiteit van de EU in de ogen van de Europese burgers. De Europese burger zou zich te weinig met de EU identificeren en het bij verkiezingen laten afweten. De verkiezing voor het Europese Parlement bracht in 2014 slechts 42,5% van de Europese stemgerechtigden op de been. Dit is zonder meer laag te noemen. Het kan echter slechter. Bij de ('tussentijdse') verkiezingen voor het Amerikaanse Congres in 2014 was de opkomst slechts 36,4% van de stemgerechtigden. Toch is dat voor niemand reden te twijfelen aan de legitimiteit van dat instituut. In de Verenigde Staten spelen grote twijfels over het functioneren van ‘Capitol Hill’. Hoewel de oorzaken daarvan in Amerika anders zijn dan in Europa (de steeds heftiger politieke burgeroorlog die daar woedt tussen Republikeinen en Democraten), is het gevolg hetzelfde. De media en Eurosceptici laten ons geloven dat de burger het vertrouwen in Europa is verloren en dat deze het vervolgens af laat weten als er gestemd moet worden. De vraag is echter of hier voldoende bewijs voor is.

Volgens de Eurobarometer (van het statistische bureau van de Europese Unie) stelt de Europese burger, ondanks een teruglopend vertrouwen in zowel Europese als nationale instituties, consequent een hoger vertrouwen in de EU dan in haar nationale regering en parlement (per 3e kwartaal 2014, bijna 25% meer). Ten aanzien van het vertrouwen in politieke partijen zijn de uitkomsten zelfs ronduit onthutsend.

Dit zegt iets over de houding van de Europese burger tegenover de EU en haar nationale regeringen. Op basis van dit gegeven is het vervolgens interessant te zien hoe dit uitwerkt per lidstaat. Langs welke lijnen loopt dit vertrouwen, welke landen kennen een hoger vertrouwen in het nationale bestuur dan in het Europese en waar ligt dat precies andersom? Het volgende kaartje beoogt daar helderheid in te brengen.

In de marge op basis van Eurostat data — In de marge op basis van Eurostat data

In landen die door de EU bezuinigings- en hervormingsdoelstellingen zijn opgelegd, is het vertrouwen van burgers in de EU ruim hoger dan in haar nationale regering. Dit is in het licht van de huidige discussies in Griekenland en elders veelzeggend.

De burgers in landen waarin het vertrouwen in de EU 5% of meer lager is dan dat in haar nationale regering (rode landen in bovenstaande kaart), hebben allen nog steeds een hoger vertrouwen in de EU dan het gemiddelde vertrouwen in de EU van alle burgers van de EU gezamenlijk (derhalve meer dan 37%).

Hoe kan het zijn dat onze perceptie op dit punt zo afwijkt van de feiten? Krijgt de kritiek op Europa door Eurosceptische en andere partijen te veel aandacht in de media? Het is in dit verband veelzeggend dat, zoals hierboven zichtbaar was, de Europese burger gemiddeld significant minder vertrouwen heeft in politieke partijen (slechts 14% zegt deze te vertrouwen), dan in zijn parlement (30%), nationale regering (29%) en de EU (37%). De Europese burger prikt kennelijk feilloos door het opportunisme van de politieke partijen heen en onderkent, bewust of onbewust, waar de ‘one-liners’ ophouden en verantwoordelijkheid begint.

Het ziet er dus naar uit dat de Europese burger beseft dat de EU in theorie veel meer is dan de som van de lidstaten. Dat binnen Europa zoveel meer mogelijk is dan binnen de landsgrenzen van de individuele staten. En dat Europa extern oneindig meer kansen heeft dan de som daarvan van de individuele lidstaten alleen.

Dit geconstateerd hebbende, is de vraag of dit voldoende is. Het antwoord lijkt nee te zijn. Het feit dat de Europese burger haar eigen regering in het algemeen minder vertrouwt dan de EU, is in zich geen bevestiging dat het draagvlak groot genoeg is of dat sprake is van voldoende sociale legitimiteit van de EU. Ik versta hieronder de ondervonden legitimiteit, dat wil zeggen het gevoel van burgers het (Europese) politieke systeem te begrijpen en het gerechtvaardigd te achten.

Er is terecht veel kritiek op het functioneren van de EU en de invloed welke ze heeft op alle facetten van de Europese samenleving en het bedrijfsleven. Uit diverse onderzoeken en publicaties blijkt dat de Europese burgers vinden dat er te weinig naar ze wordt geluisterd, maar ook dat ze vinden in het algemeen slecht geïnformeerd te worden. Daarnaast is er bij velen frustratie over het onvermogen van Europa naar buiten toe een vuist te maken en daadkracht te tonen. Ook speelt er bij bepaalde groepen een groot wantrouwen over de invloed van de hoofdrolspelers in Europa: Duitsland en Frankrijk. Er is mijns inziens geen democratisch tekort maar wel is door de verschillende verdragen en afspraken een structuur ontstaan waarin regels, bevoegdheden en gevestigde rechten op ondoorgrondelijke en inconsistente wijze over elkaar heen buitelen. Voor de gemiddelde Europese burger is er inmiddels geen touw meer aan vast te knopen en nationale parlementariërs en de media spelen hier meedogenloos op in. Europa heeft zichzelf in de loop van de tijd op slot gezet en is een extern onmachtig en intern in zichzelf gekeerd instituut geworden, waar te weinig burgers -terecht of onterecht- nog voldoende vertrouwen in hebben.

Pas als we er in slagen uit deze situatie te komen, lijkt het me dat de weg naar boven weer open is en dat Europa weer rekenen mag op sociale legitimiteit van en Europees zelfbewustzijn voor haar burgers en daarmee op meer draagvlak en daadkracht. Deze zaken zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en bij gebrek aan reële alternatieven lijkt het mij noodzakelijk te zoeken naar oplossingen om de huidige status quo te doorbreken.

In de volgende delen van deze serie, probeer ik op basis van de nieuwe inzichten en gedachten die ik heb opgedaan tijdens mijn 'zoektocht' ideeën uit te werken om de sociale legitimiteit van en daarmee draagvlak voor de EU te vergroten. Deze zijn zeker niet limitatief en zijn louter gebaseerd op een eigen (en daarmee waarschijnlijk beperkte) analyse van de huidige situatie. Gelet op het belang van een goed functionerend Europa nodig ik iedereen uit hierover ook zelf mee te denken.

Reflectie op Europa (I): Sociale legitimiteit en draagvlak