In mijn eerste deel van deze bijdrage gaf ik aan dat de verschillende organen binnen EU verband in een behoorlijk complexe verhouding tot elkaar opereren. Dit is het gevolg van een langdurig proces waarbij op verschillende momenten andere feiten, inschattingen en sentimenten bepalend zijn geweest voor de omvang en inrichting van de EU. Indien het vereiste van unanimiteit van de lidstaten voor bepaalde besluiten vervalt (zie deel II) en men beter vertrouwen kan op de kwaliteit van elkaars bestuur (zie deel III), dan is het ook mogelijk de bestuurlijke structuur van de EU zelf kritisch onder de loep te nemen. Dit moet zich vooral toespitsen op het vergroten van het vertrouwen in de kwaliteit, het nut en de noodzaak van de diverse organen van de Unie. Dit is belangrijk voor het evenwicht tussen de diverse belangen en voor de sociale legitimiteit van de EU en daarmee het draagvlak van de burgers daarvoor.
De Europese Commissie is de uitvoerende macht binnen de EU en heeft als enige orgaan binnen de EU het recht om wetgeving voor te bereiden (al dan niet op verzoek van de Europese Raad, het Europese Parlement en onder omstandigheden, zelfs burgers). Zij wordt hierin gecontroleerd door de Raad van de Europese Unie (waarin de ministers van de lidstaten, afhankelijk van het voorliggende onderwerp, zijn vertegenwoordigd) en het Europese Parlement waarin de rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers van Europa zetelen. Deze bepalen of wetgeving al dan niet aangenomen wordt. Het Europese Parlement besluit met een simpele meerderheid van stemmen. De Raad van de Europese Unie fungeert als Senaat (in onze termen: Eerste Kamer), heeft geen zelfstandig recht van amendement, maar moet afhankelijk van het soort besluit op basis van unanimiteit dan wel (in de meeste gevallen) met een gekwalificeerde meerderheid besluiten. Op deze wijze houden nationale regeringen invloed op de uitkomst en uitvoerbaarheid van het wetgevend proces.
De vraag is wat mij betreft of deze bevoegdheid, welke op zich nuttig en zelfs noodzakelijk is, op de juiste plek is neergelegd. Zou het niet veel meer voor de hand liggen deze bevoegdheid in te bouwen als sluitstuk van de voorbereidende fase van wetgeving door de Europese Commissie, voordat deze wordt voorgelegd aan de Europese volksvertegenwoordiging? We hebben het hier tenslotte over de invulling van de uitvoerende macht in en tussen lidstaten. Door deze bevoegdheid, op basis van een gekwalificeerde meerderheid (niet unanimiteit), als sluis in te bouwen in het proces van wetgeving voordat deze wordt doorgeleid naar de volksvertegenwoordiging, wordt voorgenomen wetgeving van de Europese Commissie beter afgestemd op de mogelijkheden en behoeften van de lidstaten en wordt haalbaarheid van voorstellen in een vroegtijdig stadium onderdeel gemaakt van de besluitvorming.
Door deze ‘ingreep’ komt ook de weg vrij voor een anders vorm gegeven Senaat. Waar het Europese Parlement de bevolking vertegenwoordigt, zou ik voorstander zijn van een Senaat waarin sectoren een stem krijgen. Dit zou wat mij betreft geen bindende stem mogen zijn (dat is voorbehouden aan het direct gekozen Europese Parlement), maar wel een adviserende. Op deze wijze wordt een dam opgeworpen tegen een al te populistische en van de uitvoeringspraktijk verwijderde benadering van besluitvorming en wordt invulling gegeven aan het feit dat Europa meer is dan alleen een gemeenschap van burgers. Hiermee maak je wel in zekere zin een inbreuk op het sinds oudsher bestaande primaat van de door indirecte vertegenwoordiging gestructureerde volkswil, maar ik meen dat in de huidige tijd en omstandigheden andere belangrijke vertegenwoordigers een stem moeten krijgen in het bestuur. Te vaak is de door de politiek geformuleerde oplossing om diverse redenen en niet in de laatste plaats partij populistische overwegingen, niet het juiste antwoord op het gesignaleerde probleem. De Senaat zou in deze visie, ongeveer naar het model van de Sociaal Economische Raad zoals wij deze in Nederland kennen, bestaan uit vertegenwoordigers uit de economische hoek (arbeid, kapitaal), de sociale hoek (inactieven, zorg) en uit de wetenschap en/of cultuur. Per land zou door het nationale parlement drie leden benoemd moeten worden uit een gezamenlijke voordracht van elk van de genoemde drie sectoren. Slaagt een sector er niet in een kandidaat te vinden, dan blijft de voordracht vacant en kan er geen benoeming plaatsvinden. Ik realiseer me dat een duidelijke(r) en logische(r) uitwerking nodig zal zijn, maar vooralsnog gaat het om de denkrichting.
De taak van de Senaat is wetsvoorstellen te beoordelen en van stemadvies te voorzien. Mocht de Senaat het in meerderheid niet eens zijn met een wetsvoorstel dan dient het Europese Parlement om het wetsvoorstel goed te keuren, hier tenminste met een gekwalificeerde meerderheid van 65% voor te stemmen. Een andere rol die ik voorzie voor de Senaat is die van ongevraagd adviseur inzake alle thema’s die Europa aangaat. Als de Senaat een advies uitbrengt en het Europese Parlement dit in meerderheid ondersteunt, dient de Europese Commissie met wetgeving te komen om dit advies te implementeren.
Tot slot wil ik pleiten voor een evenwichtiger representatie van de bevolking in het Europese Parlement. Een land als Malta met een inwoneraantal van nog geen 450.000, bezet 6 zetels in het Europees parlement, terwijl Duitsland met 80.500.000 inwoners (een kleine 180 keer meer), 96 zetels bezet. Waarom zou een stem in Malta, 16 keer meer gewicht moeten hebben dan die in Duitsland? Dit is extreem disproportioneel en moeilijk uit te leggen.
Om weer een vergelijking te maken met de Verenigde Staten: in het Huis van Afgevaardigden is sprake van een evenredig proportionele vertegenwoordiging. Iedere staat heeft min of meer hetzelfde aantal inwoners per afgevaardigde. Verschillen ontstaan als gevolg van het feit dat afgevaardigden niet deelbaar zijn. In Europese verhoudingen lijkt mij dat wellicht een brug te ver, maar een situatie waarin kleine landen niet meer dan 2 (in plaats van 16) keer zoveel zetels krijgen dan waarop ze op basis van hun inwoneraantal recht hebben, met een minimum van 2 zetels, lijkt me aanvaardbaarder. Dit zou er als volgt uit kunnen zien:
Op deze wijze wordt de stem van iedere Europese burger meer serieus genomen. Tegengeworpen zou kunnen worden dat daarmee landen en culturen overheersend worden, maar dat lijkt me geen valide argument. In de eerste plaats omdat (zoals uit bovenstaand overzicht blijkt) Duitsland minder zetels krijgt dan in de huidige situatie en vervolgens omdat het grotere aantal zetels juist terecht komen bij de landen die in het oude systeem relatief sterk ondervertegenwoordigd waren (Nederland krijgt er bijvoorbeeld 6 zetels bij). Hiermee kan een eerlijker en een evenrediger vertegenwoordiging worden bewerkstelligd.
Hier zou ik het voorlopig bij willen laten, maar ik nodig iedereen uit mee te denken over alternatieve ideeën en mogelijkheden om Europa uit haar zelfgekozen onmacht te verlossen. Europa’s toekomst en haar legitimiteit bij haar burgers is afhankelijk van haar vermogen te vertrouwen op de kracht van het collectief in plaats van het veto, op de kwaliteit van de overheid in de lidstaten en een pluriforme benadering van haar besluitvorming.