Wellicht dat het velen in eerste instantie net zo is vergaan als mij bij het horen van de term basisinkomen: het idee dat ‘gratis geld’ grote maatschappelijke verschillen ombuigt, inkomensverschillen overbrugt en kansgelijkheid bevordert klinkt als een geitenwollensokkenutopie, die in de grotemensenwereld weinig kans van slagen heeft. Het recente debacle rond de toeslagen en de reactie daarop in de verschillende partijprogramma’s, maar ook de loonsubsidies onder COVID-19 zijn voor mij een goede aanleiding deze materie nader te onderzoeken en erop te reflecteren.
In zijn meest pure vorm wordt basisinkomen gedefinieerd als een van de overheid ontvangen inkomen dat ongeacht de hoogte van het overige inkomen, vermogen of andere criteria wordt verstrekt.
Terugblik
Het basisinkomenconcept waart al eeuwen rond. Thomas More spreekt in zijn ‘Utopia’ uit 1516 al over een samenleving waarin ieder persoon een gegarandeerd inkomen ontvangt, maar er zijn bronnen die nog verder terug reiken. Inmiddels zijn er veel politici, filosofen, economen en andere wetenschappers geweest die zich hierover hebben uitgelaten. Het is niet alleen bij woorden gebleven. In 1795 werd in Speenhamland (Berkshire, Verenigd Koninkrijk) naar aanleiding van de gevolgen van zeer hoge graanprijzen een systeem ontworpen om de zwaarst getroffenen te voorzien van inkomenssteun ter aanvulling van hun (tekortschietende) loon. Dit is niet hetzelfde als een basisinkomen, maar is wel, voor zover mij bekend, het eerste voorbeeld van financiële ondersteuning voor behoeftigen, zonder de voorwaarde dat daar werk tegenover moest staan. Het gaf ook aanleiding tot een felle polemiek, waarbij tegenstanders erop wezen dat het werkgevers hielp lonen (te) laag te houden (Royal Commission into the Operation of the Poor Laws 1832), dat door de koppeling met gezinsgrootte behoeftigen aangezet zouden worden tot ‘ongebreidelde voortplanting’ (Thomas Malthus), of dat het zou leiden tot lagere productiviteit, wat weer aanleiding geeft tot voedseltekorten en daarmee de basis legt voor revolutie (David Ricardo). Deze kritiek is later deels manipulatief of onjuist bevonden; de Royal Commission had zijn oordeel al klaar voor ze aan haar onderzoek begon en oude bevolkingsstatistieken weerleggen Malthus’ aannames. Wat Ricardo betreft lijken me de toenemende industrialisatie een belangrijkere oorzaak van onrust dan een verlaagde productiviteit en voedseltekorten.
Opmerkelijk is dat eind jaren 60/begin jaren 70 er in de Verenigde Staten onder economen brede steun was voor een door de staat gegarandeerd inkomen wat tenminste op de armoedegrens zou moeten liggen. De presidenten Johnson en Nixon zochten ieder op hun eigen wijze naar mogelijkheden om armoede te bestrijden. Nixon’s plan is uiteindelijk nooit werkelijkheid geworden, maar het luidde ironisch genoeg wel het begin in van de conservatieve weerstand tegen de welvaartsstaat die onder Reagan gemeengoed werd.
Interessant in dit verband is de rol van Milton Friedman, de econoom, adviseur van president Reagan, neo-liberaal en voorvechter van de kleinst mogelijke overheid bij uitstek. Als neo-liberaal stond hij aan de basis van de grootste export van Amerikaanse banen ooit naar het Verre Oosten. Juist hij was een groot voorstander van het aan basisinkomen verwante ‘Negative Income Tax’ (NIT), wat weer de basis was van Nixons plan.
Waar in het systeem van basisinkomen iedereen in principe een basisinkomen, ongeacht andere genoten inkomsten ontvangt, is de negatieve inkomstenbelasting (wat neerkomt op een inkomenssubsidie) afhankelijk van het al dan niet hebben van andere inkomstenbronnen. Beide systemen voorzien ten minste in een minimuminkomen, maar het systeem van basisinkomen is technisch veel complexer. Basisinkomen in zijn meest pure variant raakt de gehele bevolking, in een systeem van negatieve inkomstenbelasting subsidieer je slechts degenen die het echt nodig hebben. Wat financiering betreft en complexiteit van het systeem maakt dat enorm veel uit.
Basisinkomen vertaald naar Nederland
De Nederlandse economie heeft een omvang van €822 miljard (in bbp-termen, 2021). Door belasting- en premieheffing int de overheid €293 miljard (35,6%) van burgers en bedrijven om zich van haar taken te kwijten. Van dit geïnde bedrag wordt weer €98 miljard (33,4%) als inkomensondersteuning ‘teruggegeven’ aan burgers.
Deels heeft deze ondersteuning een algemeen karakter, zoals de AOW, die geldt voor eenieder boven een vastgestelde leeftijd, de Anw (nabestaande(n) pensioen) of de AKW (kinderbijslag). Van een basisinkomen is echter strikt genomen geen sprake omdat er generieke criteria gesteld worden aan de ontvanger (pensioengerechtigd, nabestaande of ouder van een kind). Andere voorzieningen kennen weer een meer specifiek karakter en zijn afhankelijk van omstandigheden (werkloosheid, ziekte en zwangerschap, arbeidsongeschiktheid, onvoldoende inkomen, zorgbehoevend, studie, tegemoetkoming kosten opvang) en kan afhankelijk zijn van de hoogte van het inkomen en vermogen.
Er zijn talloze regelingen en voorzieningen, meerdere uitvoeringsorganisaties en verschillende criteria voor gerechtigdheid en ook de geldstromen zijn voor iedere regeling anders georganiseerd. Daarmee is de structuur van de sociale zekerheid uiterst complex en voor gerechtigden overigens volstrekt ondoorgrondelijk. Individuen kunnen zeer wel in aanmerking komen voor meerdere vormen van ondersteuning maar dienen daarvoor dan wel diverse loketten af te lopen. Hoewel er in de huidige opzet van een basisinkomen in strikte zin (of negatieve inkomstenbelasting) geen sprake is, er is wel degelijk een lappendeken aan voorzieningen die samen een meer dan behoorlijk vangnet vormen voor burgers die tijdelijk of permanent ondersteuning behoeven.
Dit roept de vraag op of het niet mogelijk is om deze voorzieningen (deels) om te vormen naar een systeem van inkomensvoorziening op minimumniveau waardoor een algemeen geldend vangnet gecreëerd wordt. Het zou een bodem onder het Nederlandse voorzieningensysteem kunnen leggen en duidelijkheid scheppen over de toegang daartoe voor alle gerechtigden.
Simulatie
Om inzicht te krijgen in het beslag wat een dergelijk basisinkomen zou leggen op de overheidsfinanciën heb ik een simulatie gemaakt op basis van het gestandaardiseerde besteedbaar inkomen van huishoudens zoals berekend door het CBS (meest recent: 2019). Omwille van de ‘eenvoud’ ga ik daarbij uit van een systeem van negatieve inkomstenbelasting.
De CBS standaardisatie geeft een gedetailleerd inzicht in de (netto) koopkracht van Nederlandse huishoudens:
Ondanks het grote vangnet van €98 miljard aan sociale voorzieningen in Nederland, blijkt uit bovenstaande grafiek van het CBS, dat er nog veel huishoudens onder het bijstandsniveau leven. In totaal leven 300.000 alleenstaanden onder het netto bijstandsniveau van €12.905, en 430.000 meerpersoonshuishoudens onder het netto bijstandsniveau van €18.436. Ik heb onderzocht wat het beslag op de overheidsfinanciën zou zijn indien iedereen in Nederland tenminste terug kan vallen op een basisinkomen. Het lijkt me redelijk om voor de vaststelling van een basisinkomen bij deze bedragen aansluiting te zoeken.
Mijn simulatiemodel gaat daarom uit van een basisinkomen van €12.950 voor alleenstaanden (en alleenstaande ouders) en €18.500 netto voor meerpersoonshuishoudens. Daarmee zijn deze fractioneel hoger dan de normuitkeringen op basis van de bijstand (resp. Participatiewet). De uitkeringen voor gehuwden/samenwonenden zijn weer gekoppeld aan de hoogte van het netto wettelijk minimumloon.
De simulatie laat zien hoeveel loon- en inkomstenbelasting de overheid misloopt als ze inkomens aanvult tot het niveau van het basis inkomen. Dit tekort is – door het systeem van de negatieve inkomstenbelasting – gelijk aan de inkomenssubsidie die de betrokken gerechtigden ontvangen. De gerechtigden zijn onder te verdelen in twee doelgroepen: gehuwden/samenwonenden (430.000 huishoudens) en alleenstaanden (al dan niet met kinderen (300.000 huishoudens). Beide doelgroepen zijn in de simulatie afzonderlijk uitgewerkt en de uitkomsten vervolgens getotaliseerd in een samenvattend geheel. Om de berekening overzichtelijk te houden gaat de simulatie ervan uit dat het totale inkomen van de meerpersoonshuishoudens gezamenlijk wordt belast en valt in Box 1 (waarin normaal gesproken alleen inkomsten uit werk en woning worden belast).
Uitgaande van de hierboven genoemde CBS-cijfers over 2019, zou op basis van deze simulatie circa €2,8 miljard extra nodig zijn om ieder huishouden door een systeem van negatieve inkomstenbelasting te voorzien van een basisinkomen op minimaal bijstandsniveau. Op het totale bedrag van de inkomensdistributie zoals hierboven reeds gememoreerd ad €98 miljard, is dat relatief beperkt. Het huidige systeem, dat in strikte zin geen systeem van basisinkomen is, voldoet reeds in zeer belangrijke mate aan de daaraan gestelde behoefte. De veelheid aan regelingen en criteria maakt het systeem echter nodeloos bewerkelijk, bureaucratisch en voor burgers niet altijd even toegankelijk.
Toepasbaarheid?
Indien het huidige systeem van toeslagen en uitkeringen omgevormd wordt tot een systeem van basisinkomen op basis van negatieve inkomstenbelasting, wordt het geheel overzichtelijker en toegankelijker. Het maakt het meer mogelijk de toegang tot het systeem beter controleerbaar te maken omdat het te koppelen is aan alle bronnen waar de overheid haar gegevens aan ontleent. Daarnaast, of in combinatie daarmee, biedt het mogelijkheden om naast een basisinkomen te voorzien in het verlenen van (al dan niet belastbare) toeslagen zoals kinderbijslag, basisbeurs, huursubsidie, zorgtoeslagen, AOW-uitkeringen en dergelijke.
De snelle en vlekkeloze uitvoering van een dergelijk systeem vergt veel en gedetailleerde informatie over burgers. Op dit moment beschikt de overheid al over informatie van de gemeentelijke basisadministratie, de belastingdienst, zorginstanties, werkgevers, uitkeringsinstanties, het kadaster, de voertuigenadministratie en DUO. Naarmate deze gegevens completer zijn en meer historisch inzicht geven, zal de bruikbaarheid daarvan toenemen. Je zou kunnen zeggen dat hierin meteen ook de grootste zwakte schuilt van een dergelijk systeem. De werking ervan is afhankelijk van de betrouwbaarheid en volledigheid van de onderliggende gegevens. Zijn deze niet gewaarborgd en/of bestaan onvoldoende ‘checks and balances’ om fraude op te sporen en te bestrijden, dan gaat het systeem zich tegen zichzelf keren en werkt het tegen degenen die het beoogt te helpen. Feit is echter dat dit nu ook al het geval is. De ambivalentie rond dit probleem heeft uiteindelijk een belangrijke bijdrage geleverd aan de toeslagaffaire. Iedereen is het erover eens dat misbruik zoveel mogelijk moet worden voorkomen en bestreden, maar waar leggen we de grenzen in de controle en bij vermoedens van fraude? De burger moet zich beschermd weten tegen onrechtmatig en grensoverschrijdend overheidshandelen, maar hoe kan de overheid zich op haar beurt wapenen tegen georganiseerde misdaad en misbruik door burgers?
Ontwerp
Dit alles noopt tot een grondige herziening van de wijze waarop we kijken naar de gewenste vormgeving van de sociale zekerheid in ons land. Vertrouwen, draagvlak en effectiviteit spelen daarin een sleutelrol. De roep om de menselijke maat klinkt goed in het parlementaire debat, in de realiteit van alledag is dat echter zo goed als onwerkbaar. Menselijke maat impliceert discretionaire bevoegdheden, uitvoerige individuele beoordeling en begeleidingstijd. De huidige omvang van de inkomensoverdrachten en aantallen uitkeringen, toeslagen en verschillende soorten voorzieningen staan hieraan volstrekt in de weg. De ‘menselijke maat’ zou een enorme bureaucratie met zich brengen die het belang van gerechtigden noch belastingbetalers dient.
Het theoretische concept van een basisinkomen kan daarom niet los worden gezien van de wijze waarop een dergelijke voorziening wordt geïmplementeerd. Als een regeling te ingewikkeld is om uit te voeren, dan zou deze niet moeten worden ingevoerd. Bij het ontwerpen van ‘het systeem’ dient daarom grote aandacht te zijn voor de (on)mogelijkheden van de uitvoeringsrealiteit; deze zou moeten bepalen wie welke rechten krijgt onder de regeling. Dit maakt maatwerk lastiger, maar vergroot de werkbaarheid en beperkt de uitvoeringskosten en faalkansen.
Vereenvoudiging van de regelingen en gerechtigdheidscriteria dienen daarom in de uitvoering centraal te staan. De negatieve inkomstenbelasting biedt hier in beginsel voor binnenlandse belastingplichtigen de beste mogelijkheid voor. De kwaliteit en volledigheid van informatie in de systemen van de belastingdienst is daar echter wel een voorwaarde voor. Dit zou een gezamenlijke verantwoordelijkheid van belastingplichtigen en belastingdienst moeten zijn, met waterdichte waarborgen voor ‘fair play’, onafhankelijk bezwaar en beroep. Van degenen die een beroep op de overheid doen voor inkomensondersteuning mag naar mijn mening op hun beurt transparantie en medewerking worden verwacht. Voor digitaal minder onderlegden en bij wat complexere situaties zal op gemeentelijk niveau voorzien dienen te worden in noodzakelijke ondersteuning en begeleiding. In de afweging tussen individuele privacy en collectieve verantwoordelijkheid voor een robuust en eerlijk systeem, kies ik voor het laatste.
Voor in het buitenland woonachtige gerechtigden zal een andere ingang moeten worden gevonden. Daar het aantal regelingen voor in het buitenland wonende gerechtigden beperkter is, zal de uitvoering in principe ook minder complex zijn. De regelingen dienen zodanig ingericht te zijn dat de controle op gerechtigdheid op eenvoudige wijze uit bestaande systemen is vast te stellen.
Basisinkomen versus andere sociale voorzieningen
Vele sociale voorzieningen in ons land zijn bedoeld om te voorzien in tijdelijke situaties van tegenslag. Te denken valt aan werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid. Deze voorzieningen stijgen uit boven het basisinkomensniveau waar belastingplichtigen sowieso recht op zouden hebben. Dit zijn voorzieningen waarvan de uitbetaling via het systeem van de belastingdienst kan worden gefaciliteerd, maar de gerechtigdheid bepaald wordt door instanties die zich daarnaast richten op omscholing, revalidatie en (re-)integratie. Met het oog op de onontkoombare (verdere) vergrijzing moet onderzocht worden op welke wijze deze functie het beste (c.q. nog beter) het individuele zowel als het maatschappelijke belang kan dienen.
Bezwaren
Zoals hierboven reeds gememoreerd is het basisinkomen als concept reeds lange tijd onderwerp van discussie. Voor de bezwaren daartegen geldt hetzelfde. Het ideaal van een waardig en onafhankelijk bestaan voor iedereen, ongeacht zijn of haar omstandigheden en mogelijkheden zal wel altijd achterdocht en weerstand ontmoeten.
Het aantal ‘real life’-experimenten met basisinkomen zijn beperkt, hetgeen verklaart dat de bezwaren vooral gebaseerd zijn op het Speenhamlandmodel (zie eerder). De bezwaren blijken slecht onderbouwd en zijn gekleurd door emotie, vooroordelen en/of ideologie. Desondanks zijn de bezwaren toch zeer vaak gebruikt om de invoering van een systeem van basisinkomen te blokkeren. Geen van deze bezwaren zien op de techniek van het gehanteerde model of de uitvoering, maar veel meer op de vermeende gevolgen daarvan.
Zelfs als deze bezwaren terzijde worden geschoven, maakt dat de invoering van een systeem van basisinkomen in onze moderne samenleving niet eenvoudig. De criteria moeten simpel zijn om een soepele uitvoering te kunnen garanderen. Hoe complexer de criteria, hoe moeilijker de uitvoering. Hoe simpeler de criteria, hoe groter de aantrekkingskracht hiervan op economische profiteurs zoals de Bulgarenfraude heeft laten zien. Er valt te leven met een zekere (minimale) mate van misbruik, maar al snel zal blijken dat de tolerantie daarvoor in de maatschappij zeer beperkt is en draagvlakondermijnend werkt.
Een belangrijke randvoorwaarde voor het goed en maatschappelijk verantwoord functioneren van een systeem van basisinkomen is dat het veel ‘data’ vergt om het systeem te richten op juist hen die dat het hardst nodig hebben. Privacyrichtlijnen en Europese anti-discriminatieregels rond nationaliteit verhinderen dat ongebreidelde toegang tot gegevens kan worden verkregen of dat EU-burgers met een niet-Nederlandse nationaliteit anders behandeld worden dan Nederlanders zelf. De complexiteit van onze open samenleving, de grote hoeveelheid beschikbare data, het fijnmazige Europese juridische systeem zijn tegelijkertijd aanleiding, voorwaarde, noodzaak en barrière voor het realiseren van een eerlijk inkomensverdelingssysteem.
Zelfs als (of misschien wel juist indien) de menselijke maat terug wordt gebracht bij het toekennen van een basisinkomen, dan is het resultaat daarvan niet per se positief voor de beoogde doelgroep. Voorkomen van ‘the machine says no’-situaties door meer menskracht in te zetten, betekent zeker niet dat de uitvoering minder bureaucratisch wordt of de kwaliteit van de beslissingen beter. Mensenwerk betekent gelijke situaties op grond van discretionaire bevoegdheden ongelijk behandelen. Dat werkt niet in een moderne samenleving. Iedereen is voor de wet gelijk en ongelijkheid zoemt snel rond. Computers zijn daar nu eenmaal beter in dan mensen, maar de criteria moeten dan wel overzichtelijk, consequent, toetsbaar en realiseerbaar zijn.
De zwakste schakel is in mijn ogen niet de uitvoering, maar de wetgevende macht en dan met name dat deel dat grossiert in politieke casuïstiek: de Tweede Kamer. Door goedbedoelde, maar volstrekt onuitvoerbare amendementen (vooral in combinatie met nog meer goedbedoelde onuitvoerbare amendementen) in het wetgevende proces, wordt de kiem gelegd voor menig tranendal en uitvoeringsdrama. Ambtenaren zijn echt niet uit op heksenjachten op burgers, maar de scoringsdrift vanuit de politiek legt wel te vaak een zware last op de uitvoeringspraktijk. Zelfreflectie op dit punt blijkt na iedere misser vervolgens een schaars goed. Het is alsof de pyromaan na het aansteken van de zoveelste brand zich erover beklaagt dat de brandweer het werk niet aan kan.
Conclusie
Het principe van basisinkomen is naar mijn mening zeer de moeite waard en kan een belangrijke bijdrage leveren aan een eerlijk en bruikbaar systeem van inkomensverdeling. Een systeem van negatieve inkomstenbelasting is wat mij betreft daarvoor de meest wenselijke variant. Tegelijkertijd dienen we onder ogen te zien dat de politieke realiteit, privacywetgeving, grondrechten en Europese regelgeving echte en immense obstakels vormen in het daadwerkelijk realiseren daarvan.