Op 1 maart jl. hebben het Centraal Planbureau (CPB) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) hun doorrekeningen van de verkiezingsprogramma’s uitgebracht. Alle beloftes, voornemens en uitgangspunten van (deelnemende) partijen zijn hierbij tegen het licht gehouden. De doorrekeningen hebben een vrijwillig karakter, een aantal partijen heeft afgezien van deelname. Met deze doorrekeningen kunnen de programma’s van partijen pas echt op hun impact worden beoordeeld. Dit zijn geen oppervlakkige benaderingen, maar consistente en degelijke modelmatige uitwerkingen. Het CPB heeft hier in totaal 370 pagina’s voor nodig. De doorrekening van het CPB, Keuzes in Kaart 2022-2025, heeft voornamelijk een kwantitatief karakter. De cijfers moeten echter niet te absoluut worden genomen, de onzekerheidsmarges zijn namelijk aanzienlijk. Het zijn vooral de dit jaar nadrukkelijker in de CBP-doorrekening opgenomen effecten op langere termijn die zicht geven op de consequenties van gemaakte keuzes en indicatief zijn voor de houdbaarheid van de door de partijen voorgestane verandering. Juist hierin schuilt wat mij betreft de meerwaarde van deze doorrekeningen.
Keuzes in Kaart 2022-2025, CPB
Hoewel er absoluut overeenkomsten zijn tussen partijen in hun analyse van maatschappelijke problemen en situaties, zijn er ideologisch verklaarbare verschillen in de oplossingen die ze daarvoor aandragen. In hun verkiezingsprogramma’s maken partijen allemaal verschillende beleidskeuzes welke deels in de volgende regeringsperiode vallen (in de berekeningen is uitgegaan van de periode 2022-2025) en voor een ander deel pas daarna geld kosten of opleveren. Om deze reden wordt in de doorrekening de invloed van de plannen op de overheidsbegroting gesplitst in korte en langere termijneffecten. Dit wordt uitgedrukt in het EMU-saldo (situatie in 2025), respectievelijk structureel EMU-saldo (doorwerking structureel na 2025).
Het EMU-saldo is de resultante van enerzijds de overheidsuitgaven en anderzijds de inkomsten van de overheid. Initiatieven van partijen die de uitgaven raken worden in de CPB-doorrekening uitgesplitst naar gevolgen voor de uitgaven op de verschillende beleidsterreinen waar de overheid voor verantwoordelijk is. Dit kunnen initiatieven zijn die geld kosten (intensiveringen) of bezuinigingen die geld opleveren (ombuigingen). Het geld dat nodig is om de overheid te financieren (belastingen en sociale premies) wordt opgehaald bij burgers (huishoudens), bedrijven en het buitenland. Plannen om de belasting te verhogen (lastenverzwaring) of juist te verlagen (lastenverlichting) vinden we terug onder de lasten.
Deze benadering maakt het mogelijk om de gevolgen van de diverse programma’s op overzichtelijke wijze in kaart te brengen. Aangezien bepaalde maatregelen pas op langere termijneffect krijgen (bijvoorbeeld door het in de tijd faseren van de gevolgen daarvan) kan niet volstaan worden met het kijken naar de inkomsten en uitgaven alleen. Ook zal moeten worden meegewogen wat de schuld van de overheid op bepaalde ijkmomenten is. Het CPB kiest daar 2025 en 2060 voor. Immers als de rekening van de plannen niet in de periode 2022-2025 wordt betaald, is het belangrijk inzicht te krijgen in de langere termijngevolgen van deze, door politieke partijen gemaakte keuzes. Daarnaast laat het CPB zien wat de gevolgen zijn van de plannen van partijen op de inkomensverdeling tussen burgers, de veerkracht van de economie (groei bbp), en de gevolgen voor de werkgelegenheid.
Begroting 2025
In bovenstaand overzicht zijn de meest in het oog springende bedragen gemarkeerd. Van alle partijen is de SGP het minst uitbundig in haar beleidskeuzes. Dit resulteert in een nagenoeg sluitende begroting. Wat verder opvalt is een enorme bezuiniging die D’66 door het afschaffen van het toeslagensysteem doorvoert op de sociale zekerheid. Deze wordt weer teruggeven in de vorm van een verzilverbare heffingskorting in de inkomstenbelasting. Bij GroenLinks, de SP en de PvdA doet men in principe hetzelfde, alleen zijn er daar nog andere maatregelen die de uitgaven sociale zekerheid verder opvoeren. D’66, GroenLinks, SP, PvdA en Christen Unie leggen de rekening van een groot deel van de uitgavenverhogingen en lastenverlaging voor burgers neer bij bedrijven. De PvdA gaat hierin het verst met een last van €43,8 mld.. Voor het investeringsklimaat in Nederland heeft dit zonder meer gevolgen en de vraag is hoe wenselijk dit is en hoe haalbaar dat op langere termijn zal blijken te zijn als bedrijven Nederland de rug toekeren. Wie zegt dat de rekening van deze uitgavenexplosie dan niet alsnog naar de huishoudens doorgeschoven wordt? Ik acht die kans zeer groot. Daarnaast blijkt dat er bij alle partijen per saldo een tekort is dat niet gedekt is. Bij de SGP is deze het kleinst, bij D’66 het grootst (jaarlijks €18,3 mld., dat wil zeggen bijna twee keer zoveel als jaarlijks aan defensie wordt uitgegeven!). Ik maakte me daar in het eerste deel van mijn voorbeschouwing over de verkiezing al zorgen over en, naar nu blijkt uit de doorrekening van het CPB, was dat niet onterecht.
Gevolgen voor de lange(re) termijn
Het maakt dus wel degelijk uit welke keuzes partijen maken bij de vaststelling van hun beleid. Uit de doorrekening van het CPB blijkt niet wanneer de maatregelen ingaan, maar wel wat bij extrapolatie van de beleidsvoornemens van de partijen op lange termijn de gevolgen zijn voor de begroting. Ook berekent het CPB wat toekomstige generaties aan (extra) lasten moeten dragen om de door de partijen in hun programma’s in het vooruitzicht gestelde voorzieningen te kunnen blijven dragen.
Het beeld wat uit dit overzicht naar boven komt oogt in eerste instantie onschuldig. De percentages lijken klein en daarmee weinig verontrustend. Veel maatregelen van partijen hebben echter pas op langere termijn het beoogde effect (denk bijvoorbeeld aan het uitfaseren van de hypotheekrenteaftrek). Het probleem zit bovendien in het feit dat sprake is van cumulatie. Op termijn ontstaan grote afwijkingen door het jaarlijks steeds groter worden van de verschillen. De door de SP en in mindere mate D’66 in het vooruitzicht gestelde voorzieningen, zullen voor toekomstige generaties steeds moeilijker in stand te houden zijn zonder grote offers te brengen.
De hoogte van de staatsschuld eind 2025 blijkt na vier jaar beleid op basis van de voorgenomen maatregelen, redelijk onaangetast. D’66, GroenLinks, SP, PvdA en SGP slagen er zelfs in de staatsschuld ten opzichte van het basispad te verlagen. Hoe anders wordt het als de plannen losgelaten worden op een lange tijdshorizon. Vooral de plannen van D’66 en de SP lijken behoorlijk uit de bocht te lopen. De staatsschuld verdubbelt ongeveer bij uitvoering van de plannen van D’66, respectievelijk loopt met 150% op in het geval van de SP. In de plannen van deze, maar ook die van GroenLinks en de PvdA zijn omvangrijke stelselwijzingen voorzien. Die draai je na vier jaar regeren niet zomaar terug. Vanuit dat perspectief lijken de plannen van GroenLinks en de PvdA realistischer dan die van D’66 en de SP. Een staatsschuld die structureel ruim boven de 60% komt zal aan de onderhandelingstafel voor een nieuwe regering zeer lauw ontvangen worden. Tegelijkertijd is de realiteit dat bij de huidige zetelverhoudingen er tenminste vier en waarschijnlijk vijf partijen nodig zijn om te kunnen regeren. Dat wordt dus spannend!
Andere parameters
Een belangrijke factor in Haagse ‘plaatjes’ is het effect van maatregelen op de inkomens. Bij deze verkiezingen zijn de meeste partijen er erg op gefocust de middeninkomens te behagen. Hier zitten de kiezers die zich de afgelopen jaren door de politiek in de steek gelaten voelden. Voorzieningen en toeslagen gingen geheel of gedeeltelijk aan hun neus voorbij, lastenverzwaringen kwamen te vaak vol op hun bordje terecht. Dit zijn de kiezers die politiek het meest mobiel zijn en hun heil bij de profeten aan de meest rechterkant van het politieke spectrum zochten.
Interessant is dat de SP en de PvdA de middeninkomens uitzonderlijk goed belonen; bij de PvdA zijn, wonderbaarlijk genoeg, ook de topinkomens het beste af. De laagste inkomensgroepen worden het best ‘bediend’ door D’66, GroenLinks en vooral SP. Per saldo is de VVD de enige partij die de, naar Europese maatstaven lage inkomensongelijkheid met haar plannen iets doet oplopen. D’66, GroenLinks, PvdA, maar vooral de SP, brengen deze juist significant omlaag.
Een ander belangrijk facet van de door partijen beoogde maatregelen is wat daarvan het effect op de economie is. Het zou verkeerd zijn groei heilig te verklaren, maar onbelangrijk is deze ook weer niet. Zonder groei geen banen, perspectief en (gevoel van) bestaanszekerheid.
Bij de plannen van VVD, D’66 en PvdA is de groei van het bbp het grootst. Alleen bij de VVD levert dat ook voltijdsbanen op (127.500). De SP doet het wat dat betreft het slechtst; als gevolg van maatregelen bij pensioenen, de sociale zekerheid, het arbeidsmarktbeleid en fiscale maatregelen, gaat het aantal voltijdsbanen daar juist met 435.000 omlaag.
Tussenbalans
Uiteindelijk is één ding heel zeker: geen enkele partij zal in staat zijn haar partijprogramma geheel en alleen uit te voeren. Elke partij die na de verkiezing regeringsverantwoordelijkheid nastreeft zal in meerdere of mindere mate delen van zijn voornemens moeten inleveren, bijstellen of opgeven. Vanuit dat perspectief, en gegeven het feit dat de VVD na de verkiezingen zeer waarschijnlijk de meest dominante partij zal zijn, ligt het voor de hand te kijken welke partijen elkaar op basis van de programma’s en doorrekeningen ‘vinden’ kunnen. Daarbij is het handig om weg te strepen. Op basis van de programma’s en doorrekening is een regering met de SP mijns inziens uitgesloten. Te veel staatsinvloed, te veel schuld en te weinig perspectief. Als trouw D’66-stemmer doet het mij pijn D’66 door het ijs te zien zakken in de doorrekening van haar programma. De liberale beginselen staan in principe overeind, maar de uitwerking wil, door de sterk op links gerichte progressieve profilering van D’66 in deze verkiezingsstrijd, niet echt deugen. Als D’66 mee wil regeren, dan zal het een hoop moeten inslikken, aanpassen en afzien. Dat gaat niet meevallen, maar een kabinet formeren zonder D’66 zal voor het vormen van een regering met voldoende draagvlak in het parlement lastig zijn, dus dat kan nog spannend worden. De PvdA vraagt in haar programma van bedrijven een zeer grote financiële inspanning. Dit verhoudt zich slecht met het door de VVD en het CDA gewenste investeringsklimaat (nationaal en internationaal). Met enige hulp moet daar echter wel uit te komen zijn. GroenLinks doet het in de doorrekening van het CPB verrassend goed. Zowel gedurende de periode 2022-2025 als daarna, blijft het programma inhoudelijk overeind. Als GroenLinks haar zeer principiële houding, die haar in 2017 belette mede-regeringsverantwoordelijkheid te dragen, laat varen dan sluit ik kabinetsdeelname niet (geheel) uit.
Dit neemt niet weg dat er inhoudelijk tussen de partijen en gegeven hun programma’s grote verschillen in visie zijn over het in de toekomst te voeren beleid en de financiering daarvan. Deze liggen op belangrijke en soms gevoelige thema’s als sociale zekerheid, zorg, onderwijs, klimaatdoelen en lastendruk (met name voor bedrijven). Kortom, hier ligt een zeer uitdagende en complexe opgave voor een (in)formateur. De door Rutte uitgesproken wens, gegeven de corona-situatie, zo snel mogelijk een nieuw kabinet te formeren, lijkt mij vooralsnog een wensdroom.
Analyse leefomgevingseffecten, PBL
Het rapport van het PBL (334 pagina’s) is voor mij minder toegankelijk. Het beoogt inzicht te verschaffen in de effecten van maatregelen die partijen beogen om de stikstofcrisis, de klimaatverandering, de energietransitie en het woningtekort te lijf te gaan. Het kiest daarbij voor een kwalitatief-technische benadering met veel verschillende elementen en aspecten, waardoor het (voor mij) lastig is op duidelijke wijze samenvattende conclusies te trekken. Ik had bijvoorbeeld gehoopt een goed inzicht te krijgen welke van door de partijen voorgestelde maatregelen het best bij zouden dragen aan het realiseren van de gestelde klimaatdoelen. Dat is wat mij betreft niet gelukt. Het oorverdovende stilzwijgen in de media over de bijdrage van het PBL doet vermoeden dat ik daar niet alleen in sta. Ook zou het interessant geweest zijn om inzicht te krijgen in het effect van de door de VVD en het CDA gewenste inzet van kerncentrales. Nu krijgt dat aspect nagenoeg geen plaats in de analyse, terwijl het mogelijk wel een wezenlijk andere kijk op te behalen effecten had kunnen bieden. Het feit dat de horizon van de PBL-analyse niet verder reikt dan 2030, speelt daar waarschijnlijk een bepalende rol in. Het PBL heeft de effecten doorgerekend voor Mobiliteit & bereikbaarheid, Klimaat & energie, Landbouw, voedsel & natuur alsmede Wonen. Ook hier gold vrijwilligheid als basis voor deelname. Zowel de VVD als de PVV hebben ervan afgezien in de analyse te participeren, wat de vergelijkbaarheid geen goed doet (hoewel betrokkenen waarschijnlijk wel hebben vermoed dat daar weinig eer voor hen te behalen viel). CDA, D’66, GroenLinks, SP, PvdA en CU durfden de uitdaging wel aan.
Aan de hand van een drietal grafieken die ik in de samenvatting van het PBL heb gevonden, zal ik trachten toch enig inzicht te geven in de effecten van de door de deelnemende partijen voorgestelde maatregelen.
Emissiereductie broeikasgassen
Een belangrijke graadmeter voor het al dan niet behalen van de klimaatdoelen is de hoogte van de reductie van broeikasgassen. Partijen bereiken met hun maatregelen het grootste effect in de industriesector. De beprijzing van CO2-uitstoot speelt daar een belangrijke rol in. Sommige partijen houden vast aan de bestaande CO2-heffing (CDA), alle andere partijen kiezen daarvoor een aangepaste, veelal scherpere variant voor. Deze laatste verhogen bovendien de energiebelasting voor grootverbruikers. Door onderling in intensiteit wisselende combinaties van onder andere stimulering van elektrische voertuigen, kilometerbeprijzing en bijmengverplichting voor biobrandstoffen, wordt door CU, GroenLinks, D’66 en PvdA redelijke emissiereductie gerealiseerd. Het PBL constateert dat door productievermindering in Nederland als gevolg van beleidsmaatregelen van partijen hier, de emissie in andere landen juist omhoog kan gaan (‘weglekeffecten’). Dit kan ook de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven aantasten, zonder dat het mondiaal enig verschil maakt in de reductie van CO2-uitstoot.
Emissiereductie ten opzichte van 1990
De EU streeft ernaar in 2050 klimaatneutraal te zijn. Vanuit dat perspectief is het interessant te weten wat er nog aan doelen te realiseren valt, wat de effecten zijn van door partijen te nemen maatregelen tot 2030 en wat de resterende opgave daarna is. De verschillen tussen partijen is groot. De voorstellen van het CDA leveren tot 2030 46% emissiereductie op, die van D’66 60% en van GroenLinks zelfs 66%. Het is vooralsnog niet duidelijk welke maatregelen op welk moment de beste resultaten opleveren. Overwegingen die hierbij een rol spelen zijn het zo goed mogelijk benutten van de beschikbare tijd om maximale leereffecten te bereiken, het evenwichtig verdelen van de lasten over de tijd en de verwachting dat de laatste loodjes waarschijnlijk het zwaarst zullen wegen.
Kosten van maatregelen
De directe netto kosten voor burgers, bedrijven en de overheid samen variëren tussen de €5 mld. bij de maatregelen van de SP, CDA en PvdA, tot €9 mld. bij GroenLinks. Niet meegenomen zijn de kosten welke samenhangen met de mogelijk benodigde investeringen om netwerken aan de passen aan de met de maatregelen samenhangende capaciteitseisen. Als we deze kosten vergelijken met de hiervoor in de overheidsbegroting bij de verschillende partijen gereserveerde bedragen voor milieu (zie boven) dan manifesteert zich een groot tekort. Om de doelstellingen uit het klimaatakkoord en de klimaatwet te kunnen realiseren zal dat tekort, boven op de ‘normale’ belastingverplichtingen, door huishoudens, bedrijven en de overheid jaarlijks nog eens ‘bijgepast’ moeten worden. Naarmate de ambities en roep om versnelling van het bereiken van doelstellingen toenemen, stijgen de kosten en wordt het risico groter dat het draagvlak voor maatregelen in gevaar komt. Dit is het dilemma van het klimaatbeleid. We weten dat het nodig is, maar hoe organiseer je het draagvlak hiervoor in een gepolariseerde wereld; van klimaatontkenners en klimaatdrammers, tussen hen die kernenergie als een oplossing zien versus hen die alleen gevaar en problemen signaleren, tussen boeren en buitenlui versus ‘steedse elites’, tussen minima met een kleine portemonnee die zich geen biologisch verantwoord menu kunnen veroorloven versus hen die daar juist uit overtuiging voor kiezen of wie dat helemaal niets uitmaakt.
Tot slot
Politiek is de kunst uit per definitie beperkt beschikbare middelen keuzes te maken die, vanuit het perspectief van de degene(n) die het bedrijven, het gepercipieerde algemeen belang zo goed mogelijk dienen. Het gaat om het maken van maatschappelijk relevante analyses, het daarop toepassen van ideeënstelsels over de gewenste inrichting van de samenleving en het vinden van oplossingen die daar het beste toe bijdragen. Elke partij heeft een andere analyse, ideologie en oplossing. Op 17 maart zal de kiezer moeten bepalen welke daarvan hem het beste past. Het staat de kiezer vrij al dan niet te kiezen voor een partij die kans maakt haar plannen (in ons land: samen met andere partijen) te verwezenlijken. In het eerste geval heeft zijn stem invloed, in het andere versterkt het het tegengeluid. Uit de programma’s (deel I) en doorrekeningen (deel II) blijkt dat er nogal wat, vaak onderling lastig in evenwicht te brengen, afwegingen zijn die een rol spelen bij het maken van een stemkeus. Standpunten die uitgedragen zijn in het verkiezingsprogramma, hoe basaal of nobel ook, kunnen in de uitvoering onverwachte gevolgen hebben of in de formatie van tafel geveegd worden. Ik ben van mening dat inhoud en haalbaarheid mee moeten wegen in de stemkeus, om te voorkomen dat de keuze een feitenvrij karakter krijgt (zoals bij Jacobse en Van Es’ Tegenpartij: Geen gezeik, iedereen rijk!). Ik hoop met mijn beide voorbeschouwingen op de komende verkiezing wat meer inzicht te hebben gecreëerd voor het uitbrengen van een doordachte stem.