Parliament Square, London - 15 januari 2019 (Irish News/Picture by Kirsty O’Connor/PA)
Het begon allemaal in 2015 toen de toenmalige Britse eerste minister David Cameron, om zijn verkiezingskansen te vergroten, het Britse volk een referendum beloofde over het lidmaatschap van de EU als zijn partij de uitgeschreven verkiezing zou winnen. Cameron won, het referendum kwam er, het volk besliste. Bij een opkomst van 72% koos het volk vóór een Brexit (51,9% (ouder en/of minder opgeleid) tegen 48,1% (jonger en/of beter opgeleid)). Op 8 februari 2017 bevestigde het Lagerhuis de volkswil door met een overweldigende 80% meerderheid voor het uittreden uit de EU te stemmen.
Zonder in het parlement overeenstemming te hebben bereikt over het soort relatie dat de Britten na hun uittreding voorstonden, werd op 28 maart 2017 het voornemen uit de EU te stappen officieel overgebracht aan ‘Brussel’. Vanaf dat moment was het pas echt chaos: de Conservatieven waren (en zijn) hopeloos verdeeld en Jeremy Corbyn, leider van Labour en overtuigd euroscepticus, kon maar geen kleur bekennen en zelfs nu is nog steeds niet duidelijk waar hij of Labour staat (‘Remain’ of welk soort ‘Leave’?). Op geen enkel moment is duidelijk geworden wat voor Brexit de Britten wilden. Tegen deze achtergrond moest de EU (uiteraard geen voorstander van de uittreding) de onderhandelingen met het Verenigd Koninkrijk in. Binnen de twee jaar die daar volgens het EU-verdrag voor staan, moesten zij het proces van scheiding op zo goed mogelijke wijze organiseren. We weten inmiddels waar dit toe heeft geleid.
Britse misrekening
Het is echt onbegrijpelijk en tegelijkertijd enorm tragisch dat de Britten zich totaal verkeken hebben op de positie en opstelling van de EU in het onderhandelingsproces en op de juridische implicaties van de uittreding. Bij herhaling heeft Leave in de aanloop naar het referendum aangegeven dat de uittreding makkelijk zou zijn: “Getting out of the EU can be quick and easy - the UK holds most of the cards in any negotiation”. Lang heeft in het Verenigd Koninkrijk het gevoel bestaan dat het mogelijk zou zijn om de voordelen van een band met de EU te kunnen verzilveren, zonder te hoeven delen in de nadelen (‘Have the cake and eat it too’). De Britten hebben zich ernstig misrekend over de mogelijkheden om de landen van de EU tegen elkaar uit te spelen en de voorwaarden van de Brexit te dicteren. De aan deze misrekening ten grondslag liggende veronderstellingen waren de basis voor het besluit uit de EU te treden en verklaart de totale verwarring over de te volgen koers toen het tapijt van veronderstellingen onder de Brexiteers werd weggetrokken. Het is in dit licht tekenend dat de Britten de EU arrogantie hebben verweten over hun weigering de Brexit te faciliteren onder de door de Britten gewenste voorwaarden.
Inmiddels weet het Verenigd Koninkrijk dat de echte wereld anders in elkaar zit. De fantasiewereld van mensen die terugverlangen naar de tijd dat Groot-Brittannië met een goed georganiseerd ambtenarenapparaat en militaire overmacht zijn stempel op de wereld kon drukken, is een illusie. Hoewel dit voor sommigen nog moeilijk te verteren is, is duidelijk dat deze ‘wake-upcall’ voor veel Britten aanleiding is tot grote vertwijfeling. Opinieonderzoeken die YouGov, dé Britse opiniepeiler, heeft uitgevoerd in de week voorafgaande aan de stemming over de Brexit-deal spreken boekdelen.
Kort samengevat komen de uitkomsten van 15 januari of kort ervoor erop neer dat het volgens veel Britten een foute beslissing was om uit de EU te stappen en dat een tweede referendum om dit besluit terug te draaien niet wenselijk is. Er is minder steun voor de benadering van Jeremy Corbyn (oppositieleider Labour) ten aanzien van de Brexit dan voor die van Theresa May, voor zover de kiezer al enig idee heeft waar beide leiders en hun partijen voor staan. Het aangaan van een douane-unie met de EU wordt inmiddels als meest gewenste uitkomst van de Brexit gezien en de geënquêteerden adviseren hun parlementsleden tegen de Brexit-deal te stemmen. Als die Brexit-deal inderdaad zou worden afgestemd, dan verwachtte men dat uiteindelijk een ‘no-deal Brexit’ het meest waarschijnlijk is. De volkswil is een weerbarstig iets, er naar luisteren is levensgevaarlijk en er uitvoering aan geven kost je uiteindelijk je baan. ‘Betere’ reclame voor directe democratie is nauwelijks denkbaar!
Bedacht moet worden dat de Britten het Brexit-proces zijn ingegaan zonder ook maar enig (reëel) plan te hebben voor de invulling en uitvoering daarvan. Dit geldt niet alleen voor de Conservatieven, maar ook voor de Labour Party. De Leave/Remain-scheidslijnen liepen en lopen dwars door de partijen heen en over de invulling van Leave verschilden en verschillen de meningen intern zeer. In dit licht is het hypocriet Theresa May nu de volle schuld in de schoenen te schuiven voor de teleurstellende uitkomst van de onderhandelingen met de EU. Gegeven de hoge, maar volstrekt irrealistische verwachtingen was de teleurstelling onvermijdelijk. Je kan zeggen dat het naïef van May was de opdracht te aanvaarden om het Brexit-proces te leiden. Je kan haar verwijten over deze zaak van nationaal belang te weinig overleg te hebben gehad met de oppositie. Binnen haar eigen partij (maar ook daarbuiten) waren de krachten zodanig dat men er een absoluut geloof in had dat de EU meer te verliezen had dan de Britten, en dat ze sterker in de onderhandelingen stonden. Op 17 januari 2017 hield May een speech waarin de 12 prioriteiten voor de Brexit-onderhandelingen werden uiteengezet. Het feit dat 80% van het parlement op 8 februari daaropvolgend heeft ingestemd met de mede in deze speech geformuleerde uitgangspunten, geeft aan dat ook de oppositie onvoldoende zicht had op de realiteit van dat moment. Daarmee is ze medeverantwoordelijk voor het te snel inroepen van artikel 50 en kan zij haar handen hier dus niet zomaar van aftrekken. De Britten moeten op de hoogte zijn geweest van de Europese standvastigheid om als eenheid te opereren. Men moet geweten hebben hoe, gegeven de populistische oprispingen op het vasteland, de EU belang had de rijen gesloten te houden en het de Britten zo lastig mogelijk te maken. Desondanks hebben de Britten ervoor gekozen zonder uitgewerkt en realistisch plan, laat staan strategie, de uittreding te ‘triggeren’ en de artikel 50-klok van twee jaar in werking te zetten. De Britten hebben zich schuldig gemaakt aan domme zelfoverschatting, wellicht zelfs een ongefundeerd superioriteitsgevoel en hebben een volkomen ‘natie-centrische’ mentaliteit geëtaleerd.
Eenmaal deze weg ingeslagen, was er eigenlijk geen weg meer terug. De verwachtingen waren gewekt, van opgeven kon geen sprake zijn: ‘Keep calm and carry on!’. May zal als een van de eersten hebben doorgehad dat het spel niet zo gespeeld werd als vooraf verondersteld. In haar contacten met de regeringsleiders van de EU zal snel duidelijk geworden zijn dat de regie niet in het Verenigd Koninkrijk lag, maar in Brussel. Deze realiteit is feitelijk nooit doorgedrongen tot de harde Brexiteers onder aanvoering van Jacob Rees-Mogg. Zij zagen mogelijk in May een gemankeerde onderhandelaar (vrouw, Remainer, sociaal onhandig?) en weigerden de tekortkomingen van hun eigen overtuigingen en vooroordelen (zoals in het bijzonder hun ‘confirmation bias’) onder ogen te zien. Deze weigering de realiteit te omarmen heeft geleid tot de vernietigende nederlaag van May in het parlement afgelopen 15 januari. Slechts 202 MP’s steunden de premier en 432 stemden tegen, waaronder 118 conservatieve MP’s.
Inmiddels heeft May de op deze uitslag volgende en door Jeremy Corbyn aangevraagde vertrouwensstemming overleefd en is de vraag: wat nu?
Hoe verder?
Er zijn in mijn ogen een viertal mogelijke scenario’s (welke al dan niet het resultaat kunnen zijn van een tweede referendum):
er komt een no-deal Brexit;
er komt een aanpassing van de Brexit-deal;
er komt een douane-unie met de EU;
de regering trekt de artikel 50-intentie terug.
Laat helder zijn dat er op dit moment voor geen van de genoemde scenario’s, behoudens mogelijk een, een meerderheid te vinden is. Ik ga niet in op mogelijke uitstelscenario’s omdat ik vermoed dat deze pas actueel zijn als de Britten een concreet voorstel op tafel leggen wat op voldoende steun kan rekenen in het parlement. Hierbij helpt niet dat de verkiezingen voor het Europese Parlement voor de deur staan (23 t/m 26 mei). Voor de als gevolg van de Brexit vrijkomende zetels (73 in totaal) is inmiddels een andere bestemming gevonden. Het totaal aantal parlementszetels wordt met 46 teruggebracht en de resterende 27 Britse zetels zijn verdeeld over een aantal landen die ondervertegenwoordigd waren in het parlement. Een verschuiving van de uittredingsdatum tot na de verkiezingsdatum, betrekt de Britten dan alsnog als lidstaat in de verkiezingen. Daar zit niemand op te wachten.
No-deal Brexit
Een no-deal Brexit is zó destructief, dat dit voor geen van de partijen een aanlokkelijke optie is. Het is uiteindelijk aan de Britten om dit te voorkomen, aannemende dat de EU nooit de eerste stap zal doen om de impasse ten aanzien van het uittredingsakkoord te doorbreken. Hiermee zou de EU bij iedere volgende uittredingssituatie zijn kaarten hebben verspeeld. Als de Britten het echter wel zover laten komen dan verspelen ze alle nog resterende goodwill in en met de EU, pokeren ze met de toekomst van Noord-Ierland, de veiligheid van burgers in en ver buiten het (Noord-)Ierse grensgebied en hoeven ze in de toekomst niets meer van de Ieren te verwachten (naaste buur en EU-lid).
Economen voorspellen in dit scenario een langdurige dip in het bbp (studies gaan uit van een horizon van 15 jaar) van in totaal tussen de 2,8% en 4,4% ten opzichte van een (wel) onderhandelde uittredingsdeal. Hiermee wordt niet alleen de zakenwereld hard getroffen (importheffingen, bureaucratie, handelsbeperkingen en afwijkende regelgeving), ook burgers krijgen enorme klappen te verduren. Het land zou in een chaos gestort worden en degenen die dit alles in werking hebben gezet zijn de Conservatieven. De eenheid binnen de partij zal bij de eerstvolgende vertrouwensvraag in het parlement breken en de partij zal ongelooflijk hard worden afgestraft in de daaropvolgende verkiezingen. Dat de Conservatieven deze optie toch openhouden is begrijpelijk. Het verschaft hen in de onderhandelingen met de EU een belangrijk wapen. Het is een ‘nucleaire’ optie. Je kan er mee dreigen, maar het gebruiken staat gelijk aan zelfvernietiging. Zonder deze optie echter, zullen ze sowieso hun doel niet bereiken. Corbyns eis dat deze ‘nucleaire’ optie van tafel moet voor hij deelneemt aan gesprekken is dan ook kansloos.
Douane-unie
In dit scenario treedt het Verenigd Koninkrijk na uittreding toe tot een douane-unie met de EU en zal er een open grens blijven tussen Ierland en het Verenigd Koninkrijk. Dit scenario heeft de voorkeur van de Labour Party, maar het is vooralsnog een vaag begrip omdat een douane-unie in het algemeen slechts betrekking heeft op bepaalde goederen en niet het gehele spectrum van goederen en diensten omvat zoals wel het geval is binnen de huidige interne markt. Onder welke voorwaarden een douane-unie met de EU voor de Britten openstaat is afhankelijk van de gekozen uitgangspunten. Naarmate de Britten meer goederen onder de douane-unie willen brengen, zal de invloed van de EU over de regelgeving waaraan de Britten zullen moeten voldoen toenemen. Zo heeft Turkije een douane-unie met nogal wat belangrijke uitsluitingen (zoals bijvoorbeeld agrarische producten) en moet zij de EU-regelgeving met betrekking tot het opheffen van technische beperkingen in het handelsverkeer in haar wetgeving incorporeren. De douane-unies met een aantal landen van de EVA (Europese Vrijhandelsorganisatie met Noorwegen, Finland, IJsland en Zwitserland als leden) gaat veel verder, neigt naar het deel uitmaken van de interne markt, maar vraagt ook meer op het vlak van regelgeving en financiële bijdragen. Zonder Britse concessies op het vlak van het vrije personenverkeer is dit geen reële optie. Belangrijk bijkomend nadeel is dat je geen stem hebt in de totstandkoming van de regels waar je wel aan bent onderworpen. Dit is bepaald geen ‘Taking back Control’ waar de Britten voor stemden in het Brexit-referendum. Hoewel in bovengenoemde opinieonderzoeken hier de meeste steun voor lijkt te zijn, kan deze optie alleen tot stand komen als MP’s van partijen over partijgrenzen tot elkaar komen en de macht op dit punt naar zich toetrekken. Het is niet onmogelijk, maar nog afgezien van de verwijdering die dit binnen partijen tot gevolg zal hebben, zie ik dit scenario niet snel materialiseren. Het vergt medewerking van Theresa May als regeringsleider omdat zij toch de benodigde tijd van de EU moet lospeuteren om dit plan uit laten te werken, voor te bereiden en in stemming te brengen. Zoals de zaken er nu voor staan is het hoogst onwaarschijnlijk dat May en de meerderheid van haar partij zich voor dit karretje laten spannen.
Intrekking intentie de EU te verlaten
Over dit scenario wordt veel gesproken (vooral buiten het parlement), maar vooralsnog zijn de kansen daarop beperkt. De enige weg naar een dergelijke uitkomst lijkt een tweede referendum. Zolang de regering May nog een meerderheid heeft is het bijna uitgesloten dat voor een dergelijk voorstel voldoende draagvlak zal zijn. Labour is te veel bezig om via verkiezingen weer aan de macht te komen en Corbyn zijn intrek te laten nemen in Downing Street 10. Er zijn inmiddels ook berichten over dreigingen dat een deel van het politieke leiderschap van Labour opstapt als Corbyn een referendum zou steunen. Ook de Conservatieven zijn duidelijk in het niet nogmaals terug willen gaan naar de kiezer met als mogelijke uitkomst hun inzet en inspanningen van de afgelopen jaren in rook te zien opgaan. Bovendien vinden de aan de Conservatieve partij gelieerde kiezers nog steeds in meerderheid (67%) dat het een goede beslissing was uit de EU te treden. Ook de gemiddelde Brit lijkt (vooralsnog) niet blij te worden van een nieuw referendum (zie de uitkomsten van de YouGov opiniepeilingen hierboven). Zou deze er wel komen, dan is het vrij onduidelijk welke vraag de kiezer moet worden voorgelegd. Hoe verstandig is het om twee keer met dezelfde vraag terug te gaan naar de kiezer en te riskeren dat je eerst de ene helft van de kiezers teleurstelt, om vervolgens mogelijk ook de andere helft tegen je in het harnas te jagen? Is dat democratie en leiderschap? Zolang de Conservatieven aan de macht zijn is het in mijn ogen onwaarschijnlijk dat dit gebeuren gaat.
Aanpassing van de Brexit-deal
Van alle scenario’s lijkt me deze, zolang er een conservatieve regering is, het meest waarschijnlijke. Naarmate 28 maart naderbij komt, wordt de kans op een no-deal Brexit groter. In die situatie zou de fameuze ‘Backstop’ (de door de EU aan het Verenigd Koninkrijk opgelegde verplichting de grenzen tussen Noord-Ierland en Ierland open te houden, ook als er tussen beide partijen onverhoopt geen vrijhandelsverdrag tot stand komt) er niet komen. Op zich blijven dan de verplichtingen van het bestaande bilaterale Goede-Vrijdag Akkoord tussen Ierland en het Verenigd-Koninkrijk gewoon in stand. Gegeven de huidige impasse en omstandigheden is het geen schande om een Brexit-deal, dus een onderhandelde scheiding, mogelijk te maken door de tussen de EU en het Verenigde Koninkrijk bestaande interne markt in stand te laten zolang deze laatste partijen in onderhandeling zijn over de invulling van de relatie tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk na de scheiding/uittreding. Het is in ieders belang een voor alle partijen bevredigende oplossing te vinden voor de periode na de transitie. Ik zou me bijvoorbeeld kunnen voorstellen dat een overeenkomst zou kunnen worden bereikt over een soort mini-Schengenakkoord voor personenverkeer tussen Ierland en Noord- Ierland (of met het Verenigd Koninkrijk als dat niet anders kan). Geheel zonder precedent is dit niet. Immers ook Zwitserland (niet EU-lid en ook niet per se immigratievriendelijk) is onderdeel van Schengen. Aangezien in het Goede-Vrijdagakkoord het woord goederen (‘goods’) niet voorkomt, zou voor het goederenverkeer een striktere, harde(re) grens kunnen gelden, met specifieke ontheffingen voor lokaal goederenverkeer.
Voor het overige is de gewenste uitkomst een soort vrijhandelsakkoord met afspraken over tarieven, controles, mate van regulering, etc., maar mocht dat niet lukken dan is de situatie geen andere dan bij een no-deal Brexit. Voordeel is dan wel een georganiseerde transitie, zekerheid gedurende de transitiefase, en nakoming van alle andere afspraken die zijn gemaakt in de scheidingsakte (zo’n 585 pagina’s dik). Bijkomend voordeel is dat de harde Brexiteers inmiddels wél doordrongen zullen zijn van de beperkte mogelijkheden de Brexit-deal te heronderhandelen. Boris Johnson heeft na de vernietigende afwijzing van de Brexit-deal op 15 januari al laten doorschemeren ervan uit te gaan dat als de Backstop van tafel gaat, er vanuit de Conservatieve partij volledige steun zou zijn voor een op dit punt geamendeerde Brexit-deal. Bij gebrek aan enig ander scenario dat op voldoende steun rekenen kan, is dit voor alle partijen het meest haalbare en daarmee beste resultaat uit deze impasse. Voor Ierland is een onderhandelde Brexit, beter dan een no-deal Brexit. Voor de EU als geheel is deze concessie acceptabel en zodanig specifiek dat het geen precedentwerking schept voor onverhoopte volgende uittredingsdiscussies.
Na de scheiding
Na het definitief worden van de uittreding breekt de tijd aan voor onderhandelingen over de relatie na de scheiding. Uitgangspunt daarbij zijn de inmiddels gemaakte intentie-afspraken in de aan de Brexit-overeenkomst gehechte ‘politieke verklaring’. De invulling daarvan is uiteraard afhankelijk van de politieke situatie in het Verenigd Koninkrijk. Als de huidige regering aan de macht blijft, zal de relatie er een worden op grotere afstand. Mocht het kabinet vallen en er na verkiezingen een kabinet komen van een andere kleur, dan zou de relatie wat hechter kunnen worden, mogelijk zelfs een douane-unie zoals de EU heeft met Zwitserland of Noorwegen. Het gaat te ver hier nu al uitspraken over te doen. Vooralsnog houd ik het erop dat de meest waarschijnlijke uitkomst er een wordt, die op de relatie lijkt die tussen de EU en Canada (CETA) bestaat, waarbij de importtarieven tussen beide gebieden onder zekere voorwaarden (zoals bijvoorbeeld rond rules of origin) tot 98% worden gereduceerd. Binnen de ‘red lines’ van beide partijen (Britse autonomie versus EU’s ‘level playing field’ over het instandhouden van het vrije verkeer van mensen, goederen, diensten en kapitaal) is dit mijns inziens het maximaal haalbare. Wrang is dat deze oplossing in december 2017 al door de EU-onderhandelaar Michel Barnier was aangereikt, maar door de Britten toen als te weinig aantrekkelijk werd bestempeld en afgedaan. Het blijft gissen of deze voorspellingen uitkomen. Een ding staat wel vast: de Britse politiek is altijd onvoorspelbaar en nooit saai!