De Britten staan binnen de EU bekend als een ‘Awkward Partner’, een aanduiding die niet bepaald vleiend is, maar waar de Engelsen desalniettemin zelf trots op zijn. Ze verzetten zich tegen de integratieagenda van de Europese Commissie en stellen zich bij veel gelegenheden zeer onafhankelijk op. Voor een deel laat deze opstelling zich verklaren uit het verleden, voor een ander deel uit een fundamentele andere visie op waar de Europese Unie voor staat en wat haar prioriteiten zouden moeten zijn.
‘Splendid Isolation’
Het Verenigd Koninkrijk is een eilandnatie met een van oudsher sterke hang naar de zekerheid van traditie en daarmee een zekere voorspelbaarheid in sociale verhoudingen. Het tot de Magna Carta uit 1215 te herleiden stabiele constitutionele systeem, het op maritieme overmacht gegrondveste Rijk en haar succes als industriële ‘incubator’ heeft haar een unieke plaats verschaft ten opzichte van de andere, elkaar vaak bestrijdende ‘grootmachten’ op het vasteland van Europa zoals Duitsland, Rusland, en Frankrijk. Engeland had er belang bij zich afzijdig te houden in deze conflicten om de vrije handel met en scheepsroutes naar haar koloniën veilig te stellen. Conflicten kosten immers geld, roepen het risico van handelsbelemmerende maatregelen op zoals boycots, blokkades en verhoogde invoerrechten en gaan ten koste van focus op eigen prioriteiten. Deze strategie van afzijdigheid werd bekend onder de naam ‘Splendid Isolation’. Op het hoogtepunt van haar macht omvatte het Britse koloniale Rijk een vijfde van het totale aardoppervlak en Engeland betrok hieruit ook het belangrijkste deel van haar grondstoffen en landbouwproducten. Er waren geen taalbarrières en de Britse cultuur was in de handel, het leger en in de politiek binnen de grenzen van het Rijk dominant. In deze zin is er nooit een groot beroep op Britse burgers gedaan om zich aan te passen aan normen die ze zelf niet bedacht hadden.
De landen op het Europese continent hadden het in dat opzicht een stuk lastiger en waren, ondanks eigen koloniën veel afhankelijker van elkaar voor grondstoffen, regionale specialisatie en afzetmarkten. Zoals we maar al te goed weten heeft deze afhankelijkheid tot rivaliteit en uitbreidingsdrang geleid, culminerend in de twee ergste, niets en niemand ontziende conflicten die het continent ooit hebben geteisterd. Dankzij de Britse onverzettelijkheid in de verdediging van hun soevereiniteit, is uiteindelijk het vasteland van Europa na twee Wereldoorlogen verlost van de demonen die het zelf niet beheersen kon. De prijs die zij hiervoor betaalde was echter hoog: vele Engelsen lieten het leven, de economie lag letterlijk in puin, het land ging gebukt onder een ondragelijke schuldenlast en volgens sommigen (met een zekere ontkenning van de tijdsgeest) kostte het Engeland zelfs haar ‘Empire’.
Engeland en de EU: een haat-liefdeverhouding
In meer dan één opzicht heeft Engeland aan de basis gestaan van de huidige Europese Unie. Met het beëindigen van de Tweede Wereldoorlog was duidelijk dat alleen met het samenbrengen van de sociale, politieke en economische belangen van de Europese landen, en dan met name die van Frankrijk en Duitsland, de verschrikkingen van oorlog, verwoesting en verhongering van haar burgers kon worden voorkomen. Het was Winston Churchill die op 19 september 1946 opriep te komen tot een Verenigde Staten van Europa. Een Verenigd Europa waar Groot-Brittannië in eerste instantie geen plek voor zichzelf zag, maar waarvan ze wel de historische noodzaak van onderkende en sponsor voor wilde zijn.
Door de oorlog en de dekolonisatie daarna, was de positie van het Verenigd Koninkrijk inmiddels ernstig verzwakt. Het land verkeerde op de rand van een faillissement als gevolg van de immense oorlogsinspanningen. Het was verdwenen uit het centrum van de wereldmacht ten gunste van de Verenigde Staten en de Sovjet-Unie. Haar koloniale rijk brokkelde in rap tempo af. Terwijl haar eigen economie moeite had het hoofd boven water te houden en de pond gestaag in waarde daalde, herstelden de Franse en Duitse economieën zich juist snel en krachtig, mede als gevolg van de nieuwe Europese samenwerking, eerst binnen de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) en sinds 1957 binnen de Europese Economische Gemeenschap (EEG).
In 1961 meldde Groot-Brittannië zich, onder conservatief leiderschap en onder druk van haar gekeerde kansen, alsnog aan voor het lidmaatschap van de EEG. De Franse President De Gaulle wist dit tot twee keer toe te blokkeren (in 1963 en 1967). Dit hebben de Engelsen, die Frankrijk in de 20e eeuw tweemaal in haar grootste nood hebben gered, de Fransen niet vergeven. Pas na De Gaulles aftreden in 1969 durfden de Engelsen, wederom onder conservatief leiderschap, het opnieuw aan. Na in 1973 als lid te zijn toegelaten, werd de toetreding in 1975 in een referendum door tweederde van de Engelse kiezers bekrachtigd, gesteund door drie van de belangrijkste partijen in het parlement en alle nationale kranten. Met de wetenschap van vandaag geeft dit indringend aan hoe precair de economische situatie in Engeland moet zijn geweest dat een dergelijke meerderheid zich achter het lidmaatschap schaarde.
Sinds de Britse toetreding tot de (toen nog) EEG, is er in de organisatie van de gemeenschap nogal wat veranderd. Van een gemeenschappelijke economische markt heeft deze zich, vooral onder leiderschap van de Franse socialist Jacques Delors tussen 1985 en 1995, ontwikkeld tot een politieke en voor een groot aantal lidstaten zelfs een monetaire unie. Het is vooral deze ontwikkeling naar een federale staat, de toenemende macht en regelzucht van Brussel en de ontwikkeling naar een Europese munt die Engeland in toenemende mate zorgen baarde. Slechts met ‘cadeautjes’ (aanzienlijke reductie op haar jaarlijkse bijdrage aan de Europese Unie (EU)) en door het bedingen van vrijstellingen van zekere verdragsverplichtingen (‘opt-outs’: Schengen, Euro, Grondrechten en tenslotte Vrijheid, veiligheid en justitie) is het Verenigd Koninkrijk mokkend, maar uiteindelijk wel degelijk bewust, telkens verder opgeschoven naar een soort federatief verband, waar ze eigenlijk geen deel van wilde uitmaken.
Een nieuwe relatie met de EU?
Het sentiment in Engeland ten aanzien van de EU is eigenlijk al sinds de invoering van de euro niet positief. Dit sentiment loopt dwars door partijlijnen heen, hoewel het een feit is dat Labour en de Schotse Nationalistische Partij overwegend pro-Europees zijn. In het licht van dit gegeven was het, hoewel erg opportunistisch, niet verwonderlijk dat de conservatieve eerste minister David Cameron in januari 2013 aankondigde dat, als de Conservatieven in de verkiezingen van 2015 een parlementaire meerderheid zouden behalen, zijn regering in onderhandeling zou treden met de EU om betere voorwaarden voor het Engelse lidmaatschap te bewerkstelligen. Het resultaat daarvan zou vervolgens onderworpen worden aan een voor eind 2017 te houden referendum, waarin aan het Britse volk de keuze wordt gelaten al dan niet in de EU te blijven.
De timing was niet geheel toevallig: niet alleen de EU kon op weinig steun van het Britse volk rekenen, de regering Cameron zelf was ook niet bepaald populair (zie bovenstaande grafiek). Volgens peilingen van de EU (Eurobarometer) vertrouwde in de periode van eind 2011 tot begin 2014, slechts tussen de 21% en 25% van de Britse kiezers haar eigen regering (ter vergelijking: het vertrouwen van Nederlanders in onze regering ligt langjarig gemiddeld ruim 20% hoger). Cameron gokte, maar won. De Conservatieven behaalden een meerderheid in het Lagerhuis en kregen nu 5 jaar de tijd om:
- met de EU te heronderhandelen over herziene voorwaarden voor het Britse lidmaatschap;
- de uitkomsten daarvan te laten ratificeren volgens de procedure in artikel 48 van het Verdrag betreffende de Europese Unie;
- voor eind 2017 het referendum voor te bereiden en te houden;
- vervolgens de mogelijke consequenties van de uitkomst van de uitslag te managen.
Dit is geen simpele opgave, maar zowel de Britten als de EU hebben er belang bij hier goed uit te komen. Cameron weet maar al te goed dat het uittreden uit de EU voor het Verenigd Koninkrijk vooral politiek desastreus is. Als zelfstandige natie zou het relatief irrelevant zijn en geïsoleerd raken en kan het internationaal moeilijk een echte vuist maken. Ook de EU kan zich echter weinig slecht nieuws veroorloven. Het uittreden van de Britten zou, na de vele crisissen de afgelopen jaren rond banken, de Euro, Griekenland en vluchtelingen, te veel gezichtsverlies en onrust opleveren. Bovendien is binnen de EU ook inmiddels steeds breder het inzicht ontstaan dat er fundamentele weeffouten in de structuur zijn geslopen die het draagvlak en de democratische legitimatie van de Unie bij haar burgers ondermijnen. In deze zin is Camerons actie ook een kans om onvolkomenheden te repareren en een impuls te geven aan een heroriëntatie op de speerpunten voor de inrichting van en processen binnen de Europese Unie.
Wat wil Cameron van de EU?
Bij verschillende gelegenheden heeft Cameron zich expliciet uitgelaten over wat zijn inzet is voor heronderhandeling van de Britse betrekkingen met de EU. De eerste keer was dat tijdens een speech op 23 januari 2013, vervolgens in het Conservatieve partijprogramma voor de parlementsverkiezingen in 2015, ‘Manifesto 2015’ en het meest recent in een brief aan de voorzitter van de Europese Raad, Donald Tusk op 10 november 2015.
Hoewel in grote lijnen consistent, lijkt er ten aanzien van de voorgestelde onderwerpen voor heronderhandeling ook sprake te zijn van een zekere mate van populair opportunisme, dat ingegeven wordt door actuele gebeurtenissen. Dit lijkt met name het geval ten aanzien van het standpunt inzake de inperking van EU-migrantenstromen en het mogelijk beperken van het beroep op sociale voorzieningen door deze groep, dat ineens op de agenda voor het overleg met de EU stond. In een wel heel dunne onderbouwing van dit, bij de bevolking zeer levende thema, zou moeten blijken dat tussen de 37% en 45% van de uit de EU (inclusief Noorwegen, IJsland en Lichtenstein) afkomstige migranten een beroep zouden doen op een uitkering of belastingverrekening. Wat nu precies de inhoud van deze begrippen is wordt niet uitgewerkt, evenmin als het antwoord op de vraag of dit nu een onaanvaardbaar of onevenredig beslag legt op Britse publieke middelen. Niet duidelijk is ook hoe dit zich verder verhoudt tot het feit dat 62,8% van deze groep een baan heeft, tegenover 45,9% van de in het Verenigd Koninkrijk geboren bevolking. Het heeft er alle schijn van dat hiermee eerder een politiek geladen perceptieprobleem wordt aangekaart dan dat er werkelijk sprake is van een onaanvaardbaar beslag op publieke middelen.
Cameron zegt zich, binnen het uitgangspunt van een gemeenschappelijke economische markt (als tegenpool van een politieke unie), te willen inzetten voor een sterker Europa, welvaart en stabiliteit te willen creëren alsmede vrijheid en democratie te brengen. De Europese Unie is in zijn visie daar slechts het middel voor en niet het doel op zich. Een vergaande politieke unie schept volgens hem slechts vervreemding tussen de burgers en de Europese instituties. Het ondermijnt de soevereiniteit van de lidstaten, creëert een democratisch tekort, leidt tot nodeloze regeldrift en voedt de bureaucratie. Cameron stelt verder dat de Unie ruimte moet laten voor verscheidenheid en flexibiliteit, opdat snelheid van handelen gewaarborgd is in tijden van crisis en rekening gehouden kan worden met de (on)mogelijkheden en ambities van ieder land, ongeacht grote verschillen in sociale, culturele, politieke en economische omstandigheden. Naar zijn overtuiging komt dat de cohesie meer ten goede dan het keurslijf van de halfbakken compromissen die nu worden uitgebroed en opgelegd.
Wat heeft Cameron gekregen van de EU?
Op 2 februari 2016 werd bekend wat het resultaat was van de onderhandelingen die Cameron heeft gevoerd met de voorzitter van de Europese Raad, Donald Tusk. De realiteit blijkt –zoals gebruikelijk bij dit soort onderhandelingen- minder florissant te zijn dan waarop Cameron had ingezet. Het 16 pagina’s lange en veelal onleesbaar geformuleerde document maakt de in de afgelopen twee jaar gewekte verwachtingen op geen enkele wijze waar. Zo is er een praktisch tandeloze bepaling waarmee EU-wetgeving tegengehouden kan worden indien deze verworpen wordt met een 55% meerderheid van het totaal aantal stemmen van alle nationale parlementen tezamen: is het echt denkbaar dat regeringsleiders zo slecht ‘aangesloten’ zijn dat dit kan gebeuren? Daarnaast is afgesproken dat er een raamwerk komt waarbinnen onder specifieke nog nader te bepalen omstandigheden de hoogte van aan werknemers uit andere EU-landen te betalen kinderbijslag wordt beperkt en/of werkgerelateerde toeslagen kunnen worden verminderd: teveel mitsen, maren en afhankelijkheden. Er is per saldo derhalve opvallend weinig nieuws onder de zon. Verder wordt de indruk gewekt dat nu wel vaart wordt gemaakt met de implementatie van een aantal door de Britten zeer gewenste en door de Europese Raad reeds uitgesproken voornemens: sigaar uit eigen doos 1. Ook is afgesproken dat door het Verenigd Koninkrijk bij eerdere gelegenheden onderhandelde uitzonderingsposities, wanneer de gelegenheid zich daartoe voordoet en de diverse nationale parlementen zich hierover positief hebben uitgelaten, zullen worden opgenomen in het Europese Verdrag: sigaar uit eigen doos 2.
De overeenkomst is dus moeilijk te verkopen als winst voor Cameron en voor het Verenigd Koninkrijk als geheel. Het is toch slecht voor te stellen dat Cameron zich niet bewust was dat hij met deze uitkomsten een slecht onderhandelingsresultaat binnen zou halen. De geluiden in het Verenigd Koninkrijk over het onderhandelingsresultaat zijn zowel bij voor- en tegenstanders van het uittreden van Engeland uit de EU dan ook uiterst kritisch en ook de media laten weinig heel van Camerons claim dat hiermee wezenlijke vooruitgang is geboekt die het mogelijk maakt dat het Verenigd Koninkrijk in de EU kan blijven.
Deal is ook slecht voor Europa
Deze deal is niet alleen slecht voor Cameron en het Verenigd Koninkrijk maar ook voor de EU zelf. De EU is steeds verder verwijderd geraakt van haar burgers. De bezwaren die Cameron tegen de huidige inrichting, wijze van functioneren en richting van de EU heeft ingebracht, sneden juist ook bij niet-Britse (pro-) Europeanen wel degelijk hout. De overeenkomst lijkt dit sentiment volledig te negeren en gaat voorbij aan een breed levende behoefte om haast te maken met deregulering en subsidiariteit (hetgeen beoogt om waar het kan besluitvorming zo dicht mogelijk bij de burger, nationaal dus niet Europees, te regelen). Strakke deadlines en concrete actiepunten ter onderbouwing van de nu wel heel flets geformuleerde voornemens, hadden hier zeker geholpen en kritiek weg kunnen nemen. Deze overeenkomst is hiermee niet alleen een gouden kans voor het Britse anti-EU-kamp om de door hen zo gewenste Brexit te realiseren, maar vooral ook een gemiste kans voor de EU zelf om signalen uit de maatschappij om te zetten in concreet beleid en de Britten binnen de EU te houden. Daarnaast zet het de deur open voor nationalistische krachten op het Europese vasteland die in ‘Europa’ een kans zien om zich populistisch te onderscheiden op thema’s als migratie, de Euro, federatievorming (institutionalisme), Oost-West/Noord-Zuid tegenstellingen, democratische tekorten en ga zo maar door. De reeds enige tijd woekerende veenbrand in het Europese project, lijkt hiermee mogelijk een aanjager te hebben gevonden in de wijze waarop Donald Tusk deze klus heeft opgepakt.
Wat nu?
Het gezag van Cameron heeft intussen een geweldige deuk opgelopen en dat is terecht. Hij heeft met vuur gespeeld en en moet nu op de blaren zitten. Feit is dat hij –in zijn opportunisme om de Engelsen te winnen voor nog een periode van vijf jaar onder Conservatief leiderschap- een te grote broek heeft aangetrokken. Daarmee is Cameron hoe dan ook aangeschoten wild.
Verliest ‘hij’ het referendum –en naar de stand van vandaag is de kans daarop groot- dan heeft het volk gesproken en is zijn inzet, gericht op het heronderhandelen van de Britse EU-verdragspositie, te licht bevonden. Als hij de eer al niet aan zichzelf houdt, dan zal zijn eigen partij naar goed parlementair gebruik, ter voorkoming van verdere electorale schade, hem zo snel mogelijk aan de kant zetten. De beste mogelijke uitweg uit dit moeras lijkt voor hem te zitten in een vlucht voorwaarts, het verschuiven van het volgens sommige bronnen voor juni/juli geplande referendum, naar een later moment (uiterlijk eind 2017), keihard werken aan een betere deal en het manisch monitoren van de voortgang in het realiseren van alle goede, maar vooralsnog vage voornemens van de EU. Dit kost op korte termijn politieke geloofwaardigheid, maar daar is gelet op de huidige gebeurtenissen sowieso weinig meer van over. Het zou helpen als de Europese Raad het onderhandelingsresultaat van Donald Tusk naast zich neerlegt en aandringt op een nieuwe ronde van onderhandelingen. Dat lijkt vooralsnog onwaarschijnlijk, maar onmogelijk is het ook weer niet. Er staat ook voor de EU nogal wat op het spel. Wellicht dat hierin een rol is weggelegd voor ‘onze eigen’ Mark Rutte.
Intussen is het nog geen uitgemaakte zaak of een Brexit de Britten een economisch nadeel of een voordeel oplevert. De meningen daarover zijn verdeeld. In zichzelf is dat bijzonder. Wat voor zin heeft een instituut als de EU wanneer dit voor haar leden geen duidelijk voordeel genereert? De toekomst zal uitwijzen hoe dit zich gaat ontwikkelen. Mocht de Brexit daadwerkelijk een feit worden dan ontstaat mogelijk een safe-haven voor Euro-vluchtelingen (Geert Wilders c.s.?) met London als hoofdstad!