Overheden, zeker in ontwikkelde economieën, leggen een aanzienlijk beslag op het totale inkomen van een land. Hoe groter het beslag, hoe dominanter de overheid is en hoe minder ruimte er voor andere sectoren (investeringen, consumenten uitgaven, export, import) binnen de economie overblijft. In een land als Nederland bijvoorbeeld, ligt het aandeel van de overheidsuitgaven nu rond de 45% van het Bruto Nationaal Product. Daarmee is zij, en andere overheden met haar, in staat om aan de haar toebedachte taken te voldoen en voor burgers relevante prestaties te leveren. Hoewel er veel lijstjes zijn die prestaties van landen met elkaar vergelijken, ontbreekt elk inzicht in de verhouding tussen deze prestaties en lasten die overheden zich getroosten moeten om die opbrengsten te realiseren.
Prestaties van de overheid worden door mij gedefinieerd als voor burgers relevante prestaties en ik duid ze in dit verband ook wel aan als maatschappelijke opbrengst. Aangezien dergelijke prestaties het resultaat zijn van beleidskeuzes en de daarvoor ingezette middelen, is het nuttig hier meer inzicht in te krijgen. Om deze reden heb ik de General Government Performance Index (GGPI) opgezet, waarbij 'General Government' staat voor het geheel van centrale, regionale en lokale overheden, waarmee dus het geheel van overheidshandelen dat burgers raakt, wordt bestreken. De GGPI beoogt inzicht te verschaffen in de toegevoegde waarde van landelijk beleid voor burgers. Hiertoe meet, weegt en vergelijkt de Index enerzijds maatschappelijke opbrengsten van overheidsprestaties en anderzijds de lasten die dat overheidshandelen (en nalaten) met zich meebrengt. Dit laatste duid ik ook wel aan met de term publieke lasten. De GGPI stelt in staat en is bedoeld om te laten zien hoe, ongeacht de omvang van de in een land voor overheidshandelen beschikbare middelen, keuzes rond de besteding van die publieke middelen zich vertalen in voor burgers relevante prestaties waardoor het mogelijk wordt vast te stellen in welke mate dat beleid succesvol is geweest.
Het maakt het mogelijk vast te stellen hoe landen zich tot elkaar verhouden en naarmate volgende jaargangen van de Index uitkomen, hoe de prestaties zich in de loop van de tijd ontwikkelen. De Index is zo geconfigureerd dat een uitkomst boven het 100 aangeeft dat een overheid met de door haar bestede middelen een maatschappelijke opbrengst heeft gegenereerd die relatief uitgaat boven hetgeen er relatief aan bijgedragen is. Het beleid heeft dan tot toegevoegde waarde geleid. Andersom geeft een score onder het 100 aan dat het maatschappelijk rendement achterblijft bij de bestede middelen.
In een separate sectie van mijn website (zie het kopje GPPI hierboven) ga ik uitgebreid in op achtergrond, methodologie en uitkomsten van mijn Index. De volledige uitkomsten van de GGPI 2015 (zie hier) zijn samen te vatten als volgt:
De Index is gebaseerd op de gedachte dat er één à anderhalf jaar zit tussen de uitvoering van beleid en de vertaling daarvan naar voor burgers relevante en merkbare resultaten. De Index van 2015 kijkt daardoor terug naar beleid van 2012, die van 2014 naar 2011. De Index stelt ons in staat om verschillende jaren met elkaar te vergelijken. Dit is interessant omdat overheden vanaf 2010 steeds nadrukkelijker voor de vraag stonden, hoe ze om moesten gaan met de recessie waar ze door de kredietcrisis vaak nog vol inzaten. Moest er (nog) meer geld in de economie worden gepompt of diende er juist hervormd te worden om (nog) erger te voorkomen? De door verschillende landen gemaakte keuzes hebben in die periode en nog steeds, veel gespreksstof opgeleverd. Het stimuleren van de economie kost geld en juist in tijden van crisis is dat meestal niet onbeperkt voorhanden. Tegelijkertijd is iedere verdere toename van de overheidsschuld een last die men overhevelt naar toekomstige regeringen en generaties van burgers. Tel daarbij op dat de rente nu weliswaar laag is, maar er geen zekerheid is over toekomstige niveaus, dan weet je dat je potentieel een grote wissel trekt op de toekomst als je toegeeft aan de neiging de economie (verder) te stimuleren.
Aan de andere kant doet hervormen pijn, worden bestaande privileges aangetast en worden mensen in hun portemonnee getroffen. Politiek is dat slecht te verkopen en het geeft die partijen die hier politieke munt uit willen slaan, vrij baan. Syriza in Griekenland is hier een voorbeeld van, maar ook in eigen land weten partijen als de SP en de PVV hier electoraal hun voordeel mee te doen door te ageren tegen voor burgers pijnlijke hervormingen, sociale tekortkomingen en incidenten uit te vergroten.
Op basis van de data van de GGPI over 2015 en 2014 krijgt men voor een aantal ontwikkelde economieën inzicht in de gevolgen welke deze dilemma’s hebben en hoe de verschillende beleidskeuzes invloed hebben op de prestaties van die overheden. Door voor die landen de maatschappelijke opbrengst af te zetten tegen de publieke lasten, ontstaat een goed beeld hoe landen het relatief ten opzichte van elkaar doen en wie, tegen welke kosten, wat voor relevante meerwaarde voor burgers genereert.
In de eerste plaats wordt duidelijk dat een behoorlijk aantal overheden in economisch ontwikkelde landen erin slaagt een maatschappelijke opbrengst te genereren die uitgaat boven de publieke lasten die daaraan ten grondslag liggen. Tegelijk is het is echter slechts weinig landen gegeven dit te realiseren zonder een relatief aanzienlijk beslag op de publieke middelen te leggen. Nederland is daar een goed voorbeeld van. Het realiseert een zeer hoge maatschappelijke opbrengst (top drie notering), tegen een aanzienlijk beslag op de publieke middelen (net buiten de top tien).
Onder het voorbehoud dat dit slechts een vergelijking betreft tussen twee opeenvolgende jaren en dat hierover eerst bij volgende jaargangen van de GGPI duidelijker uitspraken te doen zijn, is een voorzichtige conclusie dat er sprake is van een tweedeling, zowel als het gaat om het genereren van maatschappelijke opbrengsten, als waar het de omvang van het beslag betreft wat overheden op hun economieën leggen.
Interessant genoeg blijkt dat landen die een hoge maatschappelijke opbrengst genereren, dat in bijna alle gevallen doen tegen publieke lasten die aanmerkelijk lager zijn dan in landen waarin de maatschappelijke opbrengst lager is. Maatschappelijke opbrengst gaat in deze economieën dus zeer goed samen met begrotingsdiscipline. Het is niet eenvoudig aan te geven wat hiervan de oorzaken zijn. Feit is wel dat alle landen waarin de maatschappelijke opbrengst hoog is, economieën zijn, met een op (politieke) consensus gerichte cultuur. Landen die het minder doen hebben last van complexe politieke tegenstellingen (België, Griekenland, de Verenigde Staten, Italië, Spanje), kennen een belangrijke invloed van lobbygroepen en elites (Griekenland, Oostenrijk, Frankrijk, Japan, de Verenigde Staten) en/of hebben regeringen die gewend zijn bij meerderheid te regeren (Ierland, Japan, Griekenland, Frankrijk, de Verenigde Staten, Portugal, Spanje) waardoor noodzakelijke economische hervormingen vrijwel altijd in de kaart spelen van de politieke minderheid en dus electoraal suïcidaal zijn. Onder deze omstandigheden is het enorm moeilijk de benodigde omslag naar maatschappelijke waardecreatie inhoud te geven én tegelijkertijd de overheidsfinanciën op orde te krijgen.
Het helpt ook niet dat de overheden die het juist al moeilijker hebben door hun politieke situatie en structuur, vaak ook landen zijn die op de Worldwide Governance Index lager scoren op onderdelen als 'Corruptie' en 'Effectiviteit van het bestuur'. Is hier sprake van een oorzaak-gevolg situatie? Dit is moeilijk te zeggen, maar wat mij betreft dienen politici de moed en integriteit te hebben noodzakelijke hervormingen door te voeren en de vicieuze cirkel van de onmacht te doorbreken. Zachte heelmeesters maken stinkende wonden en het kan niet zo zijn dat toekomstige generaties daarvoor de rekening gepresenteerd krijgen.
Hervormingen door overheden moeten derhalve gericht zijn op het verbeteren van de maatschappelijke opbrengst van haar handelen en nalaten, niet in de laatste plaats door het bestrijden van verstorende ‘ruis’ (corruptie, inefficiency, rechtsonzekerheid, slechte wetgeving, slecht en snel wisselend bestuur) binnen de overheid. Wij zullen ons daarnaast moeten bezinnen op het beslag dat de overheid legt op onze samenleving. Zijn wij te overgevoelig geraakt voor onvolmaaktheid en onzekerheid? Wat zijn de maatschappelijke kosten van het wel of niet reageren daarop? Wat is in deze nog zinvol en wat niet (meer)? Waar ligt het omslagpunt hierin? Ieder land zal daar zijn eigen afweging in moeten maken en dat zal gelet op electorale belangen niet altijd eenvoudig zijn. Zeker is dat er omslagpunten zijn waar maatschappelijke opbrengsten het verliezen van publieke lasten. Het is aan de politiek hier de juiste grens te vinden en als beleidsinstrument kan de GGPI juist daarvoor een waardevol kompas zijn.