De nationale overheid hevelt in toenemende mate taken over naar de gemeente, omdat die beter in staat zou zijn deze dichter bij de burger en efficiënter uit te voeren. Het regeerakkoord spreekt daar klare taal over en verwacht er kennelijk veel van, ondanks het feit dat het allemaal goedkoper moet. In dit akkoord wordt aan de gemeenten ook een “zeer ruime beleidsvrijheid gegeven met betrekking tot de concrete invulling van deze gedecentraliseerde voorzieningen”.
Al enige tijd verbaas ik mij over het aan de gemeentepolitiek toegedachte vermogen deze taken over te nemen en naar behoren uit te voeren. De kern van de verbazing komt voort uit de kennelijke veronderstelling dat men op gemeentelijk niveau wél in staat zou zijn de kloof tussen burger en politiek te dichten. Hoe dichter de burger op de huid zit van de politiek, hoe meer consensus er is over de uitkomst, zo meent men kennelijk. Dit lijkt logisch, maar werkt het ook zo?
In een artikel in VNG Magazine (23 november 2013) constateert André Krouwel dat raadsleden geen doorsnee zijn van de bevolking. Jongeren en vrouwen zijn zwaar ondervertegenwoordigd. Net als ondernemers, etnische minderheden, mensen met een laag inkomen en/of een lage opleiding. Ambtenaren en werkers in het onderwijs zijn daarentegen oververtegenwoordigd. Hiermee is de raad dus geen afspiegeling van de kiezers die zij geacht wordt te vertegenwoordigen.
Interessant is echter dat dit gebrek aan demografische representativiteit zich kennelijk niet uit in de standpunten die worden uitgedragen. Er blijkt namelijk wel een hoge mate van overeenstemming te bestaan tussen de standpunten die raadsleden uitdragen en die van de groepen die zij willen vertegenwoordigen. Ook dat is onderzocht in het onderzoek van Krouwel en is in lijn met een promotieonderzoek door Harry van der Kaap uit 2006. Voorafgaande aan de gemeenteraadsverkiezingen wordt kennelijk goed geluisterd naar wat de kiezer belangrijk vindt.
Belangrijker is echter hoe gemeenteraden zich vervolgens kwijten van hun taak. Ook dat is onderzocht. In zijn promotieonderzoek (2012) verdiept Klaas Abma zich in de bestuurskracht van gemeenten. In dat kader concludeert hij dat hoewel burgers tevreden zijn met hun gemeentebestuur, zij ontevreden zijn op hun invloed op de gemeentepolitiek. Ze geven de gemeenteraad een onvoldoende voor zijn vertegenwoordigende rol. Een ieder die één avond op de publieke tribune heeft gezeten bij een raadsvergadering over een lokaal gevoelig liggend onderwerp, kan dit onderschrijven en de de gevoelde afstand tot de gemeentepolitiek goed begrijpen. Enige daadkracht, beleidsmatige vastheid en zelf-reflecterend vermogen verdwijnt als sneeuw voor de zon als lokale belangengroepen zich effectief roeren. Andere belanghebbenden hebben het nakijken. In die zin moet je je overigens wel afvragen of de meer dan €100 miljoen die we jaarlijks in totaal afdragen aan raadsleden voor hun rol binnen de gemeentelijke democratie, wel voldoende maatschappelijk nut oplevert.
Abma constateert verder dat gemeenten een gebrek aan daadkracht ten toon spreiden op het gebied van strategische samenwerkingen met andere gemeenten, langetermijnvisie ontberen, slecht in staat zijn keuzes te maken en falen bij het bepalen van prioriteiten. De lokale politiek zelf verschuilt zich tegen die kritiek door aan te geven dat ze van “Den Haag” zo weinig ruimte krijgen eigen beleid te voeren. Kennelijk heeft men niet in de gaten dat ze hiermee het eigen failliet uitspreekt over de rol van de gemeente binnen het totale politieke spectrum en de daarbij behorende rolverdeling.
Alles bij elkaar is er vooralsnog dus weinig aanleiding om een overmatig vertrouwen te hebben in het vermogen van gemeenten om complexe, financieel verstrekkende en dicht op de huid van de burger zittende zaken ter hand te nemen.
Hoe verantwoord is het dan om de beleidsuitvoering, ondersteuning, begeleiding en verzorging rond werk, welzijn, zorg en jeugdwerk te delegeren naar de circa 400 gemeenten in dit land met ieder een verschillende omvang, bestuurlijke ervaring en kwaliteit van het ambtenarenapparaat? Is überhaupt wel becijferd wat het kost een dergelijke stelwijziging te delegeren aan de gemeenten. Welke kosten zijn gemoeid met de uitvoering als deze in 400 gemeentelijke stukjes wordt geknipt? Is het logisch dat het goedkoper wordt of gaan de kosten juist omhoog? Zijn gemeenten in hun huidige vorm wel in staat deze rol ter hand te nemen op een wijze die niet ontaard in rechtsongelijkheid tussen burgers van verschillende gemeenten, financiële drama’s en bestuurlijke stoelendansen? Op al deze vragen is het moeilijk een positief antwoord te vinden.
Het zal de afstand tussen politiek en burger niet verkleinen maar eerder vergroten als onverkort wordt vastgehouden aan het belasten van het lokale bestuur met taken waarvoor ze niet is toegerust. Hoe akelig de constatering ook is, de 400 gemeenten in dit land ontberen in overwegende make het niveau dit aan te kunnen. Hiervoor is gespecialiseerde kennis en kunde een vereiste en dat laat zich nu eenmaal slecht opdelen in fracties van 400. De ervaring leert dat een tekort aan kwaliteit vaak door overmatige bureaucratie wordt “gecompenseerd” en dat daarmee het beoogde effect veelal in de kiem wordt gesmoord.
Het komt mij dan ook voor dat het lukraak over de schutting werpen van een plan wat in isolatie misschien nog niet eens slecht is, in een omgeving die daar (nog) niet op is voorbereid, bij voorbaat tot mislukken gedoemd is. In geval van twijfel, niet inhalen, luidt een bekend devies. Het legt overigens wel bloot dat ons systeem aan een herziening toe is.
Willen wij naar een situatie waarin gemeenten wel in staat zijn dergelijke taken uit te voeren, dan moet er volgens mij een visie worden ontwikkeld op een aantal essentiële thema’s:
- wat is een minimale effectieve schaalgrootte voor een slagvaardige, burgergerichte en professionele lokale overheid (bijvoorbeeld 100.000 inwoners als kleinste maat?);·
- welke gemeentelijke taken lenen zich het best voor een centrale en welke voor een decentrale uitvoering (is er kwaliteitswinst te behalen bij het opzetten van een gemeente overstijgende centrale back-office, automatisering e.d. in plaats van dat iedere gemeente zijn eigen wiel uitvindt)·
- hoe kan de kwaliteit van het bestuur omhoog (hoe verbinden we ambitie, kennis en kunde aan rollen binnen het college van B&W en de gemeenteraad?);
- welk model vertegenwoordiging past het best bij dergelijke systeemaanpassingen (zou bijvoorbeeld een op een districtenstelsel gebaseerde directe vertegenwoordiging van de "controlerende" macht op gemeentelijk niveau vervreemding van de burger kunnen voorkomen?)
Verandering doet pijn en roept weerstand op, zeker als eeuwenoude structuren aangetast worden om adequaat in te spelen op de wensen en eisen van modern bestuur, de uitvoering van complexe taken en op maat toe te snijden voorzieningen.
Tot op heden echter is er zelfs geen aanwijzing dat overwogen wordt een dergelijke herijking in brede zin van de gemeentelijke organisatie en democratie te onderzoeken, laat staan door te voeren. Politieke moed ontbreekt mogelijk om dit op te pakken en ter hand te nemen. Als gevolg hiervan kunnen we nu al raden dat de overheveling van taken naar de gemeenten een hoop lawaai zal opleveren en weinig resultaat. Jammer is dat de doelgroep (onze ouders, kinderen, buren, u en ik) van al dit “goeds” waarschijnlijk veel last gaan krijgen. Als de voorwaarden ontbreken om het gewenste resultaat te bereiken, is ieder plan, zelfs als het in de kern op goede uitgangspunten is gegrond, tot falen gedoemd. De kloof tussen burger en politiek zal als gevolg hiervan wederom groter worden en het geloof in de participatiesamenleving zal verder worden ondermijnd.
Het zal eerst veel slechter worden, voor het beter gaat. Voor de eerstkomende verkiezingen maakt het niet uit. De opkomst zal volgens de peilers historisch laag zijn. Of er in 2018 door de politiek al voldoende daadkracht is getoond en vertrouwen is gekweekt om burgers naar de stembus te lokken, is voor mij nog maar zeer de vraag. Uiteindelijk zal ook de politiek echter inzien dat de huidige opzet niet werkt en hervormingen nodig zijn. Ook al doet het pijn. Pas dan kan de kloof tussen burgen en politiek worden geheeld. Misschien worden de gemeenteraadsverkiezingen van 2022 wél een succes!