Nederland kent een vrij specifiek systeem voor de uitvoering van publiek beleid. In veel gevallen wordt de uitvoering van politieke besluiten die de samenleving (burgers, bedrijven, instellingen) en daarmee het algemeen belang raken, uitbesteed aan zelfstandige bestuursorganen (zoals bijvoorbeeld De Nederlandse Bank (DNB), de Autoriteit Financiële Markten (AFM), de Autoriteit Consument & Markt (ACM)). Inmiddels (2018) zijn er daar zo’n 147 van, die gezamenlijk werkgelegenheid bieden aan ruim 42.000 fte’s. Deze zelfstandige bestuursorganen (of zbo’s) zijn belast met de uitvoering van wettelijke taken, zijn zelfstandig en zijn hiërarchisch niet ondergeschikt aan een minister. Het bijzondere is, dat hoewel deze zbo’s zelfstandig zijn en ‘openbaar gezag’ uitoefenen (d.w.z. regels kunnen maken, toezicht houden en handhaven), de minister vaak toch nog verantwoordelijkheid houdt voor bepaalde aspecten van het beleid dat een zbo uitvoert en het toezicht daarop. Hoe ver deze verantwoordelijkheid reikt is afhankelijk van de bevoegdheden die de wetgever aan de minister heeft toebedeeld.

De praktijk is echter dat de minister op afstand blijft en zich slechts met het zbo bemoeit als het gaat om de benoeming, schorsing en ontslag van bestuurders, de vaststelling van hun beloning en om die beleidsregels vast te stellen die het mogelijk maken dat het zbo zich fatsoenlijk van zijn taak kan kwijten. Dit is een bewuste keuze en maakt het voor het zbo mogelijk doelgericht te werken en de uitvoering van overheidstaken te scheiden van de politieke verantwoordelijkheid daarvoor. Ook het parlement heeft er belang bij dat, zodra de taak van het zbo is vastgesteld en de daarbij behorende verantwoordelijkheden zijn vastgelegd, het zbo zelfstandig zijn werk kan doen en zich kan richten op al die andere beleidszaken die zijn aandacht vraagt. Slechts bij grove misstanden en/of misbruik van de openbare gezagfunctie zal de Kamer de minister ter verantwoording roepen.

In de praktijk blijkt de scheidslijn tussen beleid en uitvoering niet altijd duidelijk. Aan zbo’s toebedeelde taken worden in algemene termen beschreven. Het is aan het zbo zelf de regels te stellen die de uitoefening van die taak mogelijk maken. Niet zelden wordt daarbij de grens tussen uitvoering en beleid overschreden. In dit artikel en in een volgende aflevering ga ik in op enkele voorbeelden daarvan.

‘Prudentieel’ toezicht DNB op financiële soliditeit pensioenfondsen

DNB is onder andere belast met een deel van het toezicht op pensioenfondsen. Van DNB wordt verwacht dat hij maatregelen treft die ertoe leiden dat pensioenfondsen in staat blijven aan hun verplichtingen aan pensioengerechtigden te blijven voldoen. Hij heeft hierbij van de wetgever de opdracht meegekregen bij de waardering van deze verplichtingen de marktontwikkelingen te volgen op basis van het wel zeer complexe en technische begrip ‘rentetermijnstructuur’. In de praktijk wordt echter vaak de duidelijker maar minder accurate term ‘rekenrente’ gebruikt.

Hier begint de beleidsvrijheid van DNB. Kort en goed komt deze erop neer dat hij de uitganspunten moet vaststellen op grond waarvan pensioenfondsen periodiek de hoogte van hun verplichtingen moeten herrekenen. DNB heeft gekozen voor een methodiek waarbij de door pensioenfondsen te hanteren rekenrente voor de waardering van hun verplichtingen in hoge mate afhankelijk is gemaakt van het door de Europese Centrale Bank (ECB) gehanteerde rentebeleid. Dit rentebeleid is niet het resultaat van marktontwikkelingen, maar van politieke keuzes die de ECB maakt. Voorbeelden hiervan zijn het nastreven van een gewenst inflatiedoel van 2% in de eurozone en het laag houden van de rentelast voor EU-schuldenlanden zoals Italië en Griekenland om ergere begrotingsproblemen te voorkomen. Voor het bereiken van beide doelen is een lage rente noodzakelijk. De rente die banken op hun deposito’s bij de ECB aanhouden is daarom inmiddels geruime tijd negatief.

Naarmate deze rekenrente lager wordt, stijgt de omvang van de berekende verplichting die pensioenfondsen aan moeten houden om toekomstige pensioenen te kunnen uitbetalen. Om dit inzichtelijk te maken heb ik getracht de effecten van de rekenrente te simuleren op basis van (extrapolatie van) data rond levensverwachting, bevolkingsomvang en een gemiddelde jaarlijkse pensioenomvang van €10.000 op 65 jaar voor iedere burger en op te bouwen vanaf 25-jarige leeftijd (grafiek 1). De bedragen zijn op zichzelf niet relevant, het gaat om de invloed van de ontwikkeling van de rente op de benodigde voorzieningen om aan pensioenverplichtingen te voldoen.

Voor pensioenfondsen heeft een daling van de rekenrente desastreuze gevolgen. Bij veel pensioenfondsen, en zeker niet de minste, leidt dit ertoe dat hun dekkingsgraad - de mate waarin hun bezittingen zich verhouden tot genoemde verplichtingen - steeds meer onder druk komt (zie grafiek 2). De gemiddelde dekkingsgraad is inmiddels nog maar 103%, terwijl de minimale ‘veilige’ grens op 105% ligt. De president van DNB is dan ook niet blij met het door de ECB gevoerde beleid. Juist in Nederland komt dit hard aan omdat ons pensioenstelsel in vergelijking met andere landen in Europa robuust is (ca. 200% van het nationale bbp) en ons collectief vermogen voor een groot deel (ca. 50%) belegd is bij pensioenfondsen.

Natuurlijk dienen vergrijzing en de huidige economische realiteit met lage groei, rente en inflatie aanleiding te geven tot grote zorgvuldigheid en voorzichtigheid bij de waardering van de verplichtingen van pensioenfondsen. Zo bezien zijn hoge voorzieningen verstandig. Tegelijkertijd speelt de vraag in welke mate jongere generaties getroffen worden door het huidige systeem. Lagere rekenrentes zullen onherroepelijk tot of hogere premies dan wel lagere aanspraken op pensioendatum moeten leiden. Beide zijn onwenselijk. Deze dilemma’s dient DNB allemaal mee te wegen in het beleid dat zij voert. DNB toont zich hierin weinig consistent, en de ironie is dat DNB de huidige situatie over zichzelf, maar erger nog over de pensioenfondsen en -gerechtigden heeft afgeroepen.

De afgelopen jaren zijn door DNB verschillende wijzigingen in de methodiek van de waardering van de verplichtingen doorgevoerd en voorgesteld. Waar tot 15 juli 2015 de verplichtingen van pensioenfondsen nog berekend werden tegen een vaste rekenrente van 4,2%, is deze vanaf dat moment zwevend gemaakt en afhankelijk gesteld van het 10-jaarsgemiddelde van de gerealiseerde 20-jaars (forwards) rente van solide staatsleningen in de Eurozone. Deze rente is de afgelopen jaren gestaag gezakt. Waar deze midden 2015 nog 3,5% was, is deze inmiddels gezakt naar iets meer dan 2% (zie grafiek 3). Dit leidde in het eerste kwartaal al tot een noodzakelijke verhoging van de aan te houden voorzieningen door pensioenfondsen van bijna 6% van het ene op het andere kwartaal. Aangezien het niet in de verwachting ligt dat de ECB de rente binnen afzienbare tijd verhogen gaat, kan met redelijke zekerheid gezegd worden dat de door pensioenfondsen te hanteren rentevoet steeds verder zal dalen en daarmee de voorzieningen noodzakelijkerwijs verder stijgen, wat grote gevolgen heeft voor de dekkingsgraad van pensioenfondsen in de toekomst.

In de zomer van dit jaar kwam DNB met een nieuwe aanpassing (die 1 januari 2021 in werking treedt). Dit zal naar eigen inschatting van DNB nog eens 2,5% van de dekkingsgraad van pensioenfondsen afhalen. Al deze aanpassingen hebben grote (negatieve) invloed op de waardevastheid van pensioenen van miljoenen Nederlanders. Tegen de achtergrond van de ontwikkeling van het 10-jaarsgemiddelde van de rendementen van pensioenfondsen (zie grafiek 3), die zich juist positief ontwikkelt, mag gerust de vraag gesteld worden of het beleid van DNB in dezen nog op de juiste uitganspunten is gestoeld en in het belang van de huidige generatie pensioengerechtigden is.

De weerstand wordt steeds groter. De roep van pensioenfondsen en anderen om het beleid te herzien steeds luider. De bestuursvoorzitter van het grootste pensioenfonds van het land, Corien Wortmann van ABP, heeft zich hier zeer recent erg duidelijk over uitgelaten en zij heeft inmiddels ook bijval gekregen van Nout Wellink, de voorganger van de huidige president van DNB. Vooralsnog zullen pensioengerechtigden gevangen blijven in de door DNB gekozen dwingende systematiek van de berekening van pensioenverplichtingen en een op basis van politieke uitgangspunten door de ECB gedicteerd rentebeleid. Veel van die pensioengerechtigden zullen als gevolg daarvan moeten vrezen voor gemiste indexeringen voor gestegen kosten van levensonderhoud en zelfs voor kortingen op hun pensioen.

Hoewel de rendementen van de Nederlandse pensioenfondsen op basis van een 10-jaarsgemiddelde aanzienlijk hoger zijn dan de (risicovrije) rente (grafiek 3, blauwe lijn), mag daar van de DNB en de wetgever geen rekening mee worden gehouden. Ik meen dat dat niet terecht is. Er is een correlatie tussen beide grootheden. Hoe lager de rente, hoe meer geld er, op zoek naar hogere rendementen, stroomt naar andere beleggingsinstrumenten. Door exclusief de rentewaarden mee te wegen in de vaststelling van de rekenrente waarmee pensioenfondsen hun verplichtingen moeten meewegen, wordt geen recht gedaan aan de verscheidenheid aan beleggingsinstrumenten die pensioenfondsen inzetten om hun belangrijke taak te realiseren. Zelfs als op gronden van voorzichtigheid het 10-jaarsgemiddelde rendement van de pensioenfondsen over alle beleggingsinstrumenten slechts voor een kwart wordt meegewogen in de bepaling van de rekenrente die pensioenfondsen moeten hanteren om hun verplichtingen te waarderen, ontstaat er een volstrekt ander beeld (grafiek 4).

Door de parameters van de methodiek slechts in zeer beperkte mate te beïnvloeden, stijgt de gemiddelde dekkingsgraad met 25% bij een slechts ca. 1,2% hogere rekenrente. Hiermee wordt aangetoond hoe groot de invloed van de gekozen methodiek rond de vaststelling van de rentevoet ligt. Het is wonderlijk dat DNB ons pensioenstelsel in gijzeling neemt door vast te blijven houden aan het politieke krachtenspel dat het rentebeleid van de ECB stuurt. Onder de alternatieve benadering ontstaat een veel evenwichtiger situatie die recht doet aan de gewenste eisen van prudentie, evenwichtige verdeling van lasten tussen generaties en zonder het probleem van de vergrijzing te marginaliseren. Wordt de toekomstbestendigheid van ons pensioenstelsel ondermijnd door in zeer beperkte mate (25%) rekening te houden met het feitelijk gemiddeld over tien jaar door pensioenfondsen gerealiseerde rendement, in plaats van geheel met het politiek gedreven ECB-rentebeleid? Ik waag dat te betwijfelen. Vooral omdat de weg die DNB nu bewandelt allesbehalve risicovrij is, noch stabiele uitkomsten genereert (anders dan de Advies Commissie UFR voorzag in haar verrassend naïeve rapport van 9 oktober 2013). Het valt moeilijk te bevatten op welke wijze de voorzichtigheid én het algemeen belang gediend is met het koppelen van de rekenrente aan een door de ECB bewust laag gehouden rentevoet. De verklaring van DNB op dit punt schiet in ieder geval tekort om zijn beleid in dezen te verdedigen. Het belang van de pensioengerechtigden (huidige en toekomstige) is kennelijk geen algemeen belang en lijkt ondergeschikt te zijn gemaakt aan door de veranderende economische realiteit achterhaalde econometrische inzichten.

Het vertrouwen van burgers in het afgelopen juni na vele jaren onderhandelen bereikte pensioenakkoord wordt door de koers van DNB ondermijnd. Bij ongewijzigd beleid zal dit binnen goede polderprincipes tot stand gekomen akkoord niet lang standhouden, laat staan toekomstbestendig zijn, zoals wel was gehoopt. Het wordt tijd dat de politiek, het Ministerie van Financiën voorop, ingrijpt, regie neemt en de moed opvat de uitgangspunten van de rekenrente nog eens goed tegen het licht te houden en alternatieve zienswijzen een kans geeft. DNB moet een stapje terug doen, de politiek is nu aan zet.

Ondoorzichtige knevelarij of bevordering van het algemeen belang? (deel 1: DNB-dekkingsgraad)