Het bestaan van de Eerste Kamer hebben we te danken aan de Belgische adel die, bij de totstandkoming van onze eerste Grondwet (1814), aandrong op een eigen vertegenwoordiging om ‘de troon’ te beschermen tegen al te grote hervormingsdrift. Uiteindelijk werd besloten tot lid van de nieuwe kamer benoembaar te maken “zij wie, behalve door geboorte, door aan de staat bewezen diensten of gegoedheid tot de ‘aanzienlijksten’ van het land behoorden”
Naarmate de Eerste Kamer steeds meer een afspiegeling werd van de maatschappij, zijn nog verschillende onsuccesvolle pogingen ondernomen om de Eerste Kamer af te schaffen (Thorbecke (1848), Marchant (1922)), maar gaandeweg is de discussie afgevlakt. De populariteit van de Eerste Kamer steeg als zij zich als verzetsleider opstelde tegen plannen van de regering die niet op de sympathie van de bevolking konden rekenen en daalde als de Eerste Kamer zich verzette tegen inperking van haar bevoegdheden of positie. Gemiddeld echter bestaat de rol van de Eerste Kamer uit het optreden als een ‘chambre de reflection’. De vraag is of dit een doel op zich kan zijn, of dat ook gekeken moet of mag worden wat dit de maatschappij oplevert.
Bron: Gerda L. op msweb.nl
Van de circa 12.700 wetsvoorstellen die de afgelopen bijna 50 jaar aan de Eerste Kamer zijn voorgelegd, zijn er 53 door haar verworpen en heeft de regering 48 keer een wetsvoorstel ingetrokken om deze in het zicht van waarschijnlijke afwijzing, te herzien en opnieuw aan de Staten-Generaal voor te leggen.
Ondanks de derhalve relatief beperkte zichtbare betekenis van de Eerste Kamer -gemiddeld worden per jaar twee wetsontwerpen ingetrokken of verworpen op een gemiddeld aantal behandelde wetsvoorstellen van 250 per jaar- mag haar rol niet veronachtzaamd worden. Haar bestaansrecht ontleent ze wat mij betreft alleen al aan haar (preventief) vermogen de Tweede Kamer en regering de spiegel voor te houden en, in het midden van de publieke opinie, hen aan te spreken op kortzichtigheid of onvolkomenheden. De vraag is echter of de wijze waarop een en ander nu ingericht is, de offers -ca. €12,5 miljoen eigen kosten (raming 2015) plus de kosten van de ministeries om wetsvoorstellen toe te lichten en vragen te beantwoorden etc.- waard is.
Daarnaast speelt er ook nog iets anders. Sinds het begin van het vorige decennium is het politieke landschap in toenemende mate versnipperd geraakt. Hierdoor is coalitievorming, wat een wezenlijk kenmerk van ons politieke systeem is dat pluriformiteit inbouwt en bevordert, in toenemende mate een complicerende factor geworden.
Daar komt bij dat de afgelopen tien jaar worden gekenmerkt door belangrijke schommelingen in electorale voorkeur, zowel in de Eerste als Tweede Kamer, waarbij tussen de 13% en (meer dan) 30% van de behaalde zetels wisselen tussen partijen. In een land waar door coalititievorming op basis van inhoudelijk en ideologisch verschillende programma’s de marges klein zijn, leiden dergelijke verschuivingen te vaak tot politiek knellende situaties. Hierdoor wordt het primaat van de Tweede Kamer als politiek forum uitgehold en het werk van de regering zwaar bemoeilijkt. Het belangrijkste doel van de Tweede Kamerverkiezing is kiezers rechtstreeks en in principe voor een periode van vier jaar te laten bepalen welke partijen het mandaat krijgen het land te besturen. Zoals we weten is dit op zich al geen eenvoudig proces, maar als daar op enig moment, boven de genoemde smalle marges, ook nog eens rekening moet worden gehouden met wisselingen in de stemverhoudingen in de Eerste Kamer, wordt het uitoefenen van het landsbestuur haast een onmogelijke opgave. Een ander groot probleem is dat door de wisselende loyaliteit van de kiezer van verkiezing tot verkiezing, het landsbestuur een korte termijn focus dreigt te krijgen. Net zo goed als dit onwenselijk is voor ondernemingen, is dit niet goed voor het landsbelang en -bestuur. Het nodigt uit tot haastige wetgeving, suboptimale koehandel rond compromissen en noodverbanden. Dit moeten wij niet willen.
De optelsom van bovenstaande brengt mij tot de gedachte dat onze Eerste Kamer een vracht werk verstouwt en kosten oproept zonder dat dit zich vertaalt in voldoende aantoonbare impact op de uitkomst van het wetgevend proces. Daarnaast leiden stemmingswisselingen in de electorale gunst binnen Eerste en Tweede Kamer in de huidige structuur tot onmogelijke en kostbare compromissen, tekort aan lange termijn visie en mogelijk zelfs onbestuurbaarheid of vervroegde verkiezingen. Dit is, behalve voor de parlementaire pers en ongeacht de samenstelling van een kabinet, een onwenselijke situatie. Het bestuur is in principe gekozen voor vier jaar en heeft die tijd ook nodig om haar beleid te kunnen uitvoeren. De kiezer dient zich hiervan, bij het uitbrengen van haar stem, rekenschap van te geven. Wispelturigheid in stemgedrag bij andere dan Tweede Kamerverkiezingen, zou tussentijds niet beloond dienen te worden.
Dit neemt niet weg dat de Eerste Kamer een nuttige, zelfs noodzakelijke taak heeft te vervullen. Het oog van de Eerste Kamer –mits in een reflecterende capaciteit en niet als politiek breekijzer- behoedt ons voor overhaaste en ondoordachte beslissingen. Bovendien komt het me voor dat de Eerste Kamer een bijzondere rol kan vervullen in de toetsing van de grondwettelijkheid van wetsvoorstellen. Anders dan in vele West-Europese landen, heeft Nederland geen Constitutioneel Hof noch komt de rechter de bevoegdheid toe wetgeving te toetsen aan de Grondwet. Hetgeen onzuiver is, en in mijn ogen onjuist.
Erik Jurgens (Eerste Kamerlid voor de Partij van de Arbeid) heeft op 30 december 2014 in Trouw gesteld dat het primaat voor politieke besluitvorming bij de Tweede Kamer ligt, niet bij de Eerste Kamer. Ook hij verwijst naar het beperkt aantal wetsvoorstellen dat door de Eerste Kamer is afgewezen. Hij pleit voor een ingetogen rol voor de Eerste Kamer. Naar Engels (Hogerhuis) voorbeeld suggereert hij dat de Eerste Kamer slechts de bevoegdheid krijgt een wet terug te sturen met commentaar, waarna de Tweede Kamer een definitief en door de Eerste Kamer onherroepbaar besluit neemt. Ik ben het daar van harte mee eens. Voortbordurend op zijn gedachte en het bovenstaande meewegende zou ik een voorstander zijn voor de navolgende herzieningen in de rol en bevoegdheden van de Eerste Kamer.
- De Eerste Kamer bepaalt zelf welke wetsvoorstellen ze aan een discussie en toetsing onderwerpen wil. Hiermee voorkomt ze rituele dansen, creëert ze focus en bespaart ze kosten. Mocht ze van behandeling afzien dan krijgt het door de Tweede Kamer aangenomen wetsontwerp (na ondertekening door het staatshoofd) kracht van wet;
- De Eerste Kamer krijgt bij wetsontwerpen (of onderdelen daarvan) welke naar de maatstaven van de Raad van State (zie hierna) strijdig zijn met de Grondwet een toetsingsrecht in de vorm van het recht van afwijzing. Hoewel ze dit recht nu ook heeft, maakt ze er weinig, tot geen gebruik van. Ik zou willen pleiten voor een meer principiële houding van de eerste Kamer in dezen. De regering kan dan daarna besluiten de wet of onderdelen daarvan al dan niet te wijzigen en zo ze dat doet, vervolgens opnieuw in te brengen in het wetgevend proces;
- Bij alle andere door haar behandelde wetsvoorstellen krijgt de Eerste Kamer slechts de mogelijkheid het wetsvoorstel, met commentaar en/of aanwijzingen terug te verwijzen naar de Tweede Kamer waar deze hetzij:
- met een gekwalificeerde meerderheid van 3/5 van de stemmen alsnog (integraal) aangenomen kan worden (zonder dat de Eerste Kamer zich hierover nog kan uitspreken), dan wel
- een nieuwe procedure doorloopt waarin geheel of gedeeltelijk met de inbreng van de Eerste Kamer rekening wordt gehouden. Wanneer de Tweede Kamer vervolgens alsnog met 3/5 meerderheid van stemmen het gewijzigde wetsvoorstel aanneemt, dan kan de Eerste Kamer zich hier niet meer over uitspreken.
Of een wet of een onderdeel daarvan strijdig is met de Grondwet zou, in mijn optiek, in eerste instantie bepaald moeten worden door de (niet-politieke) Raad van State, die ieder wetsvoorstel voordat deze aan de Tweede Kamer wordt voorgelegd ook nu al toetst en aan een wetstechnisch oordeel onderwerpt. Voor zover dat nu nog niet expliciet plaatsvindt zal die toetsing onderdeel dienen te worden van de vaste wetstechnische procedure. Amendementen welke tijdens het wetgevend proces worden ingediend en aangenomen, zullen als de Eerste Kamer een wet wil behandelen, daaraan voorafgaand alsnog door de Raad van State dienen te worden getoetst op hun grondwettelijkheid.
Uit het verleden is weinig hoop te putten als het gaat om het vermogen en/of gevoeglijkheid van de Eerste Kamer op haar eigen rol te reflecteren en daar consequenties aan te verbinden. Desalniettemin komt het mij voor dat deze aanpassingen recht doen aan de reflecterende rol welke de Eerste Kamer traditioneel heeft willen spelen. Tegelijktijdig houden ze rekening met het feit dat de Tweede Kamer en de regering, na hiervoor gemandateerd te zijn door de kiezer, bepalend dienen te zijn in het uitzetten van de politieke koers van het beleid alsmede de uitvoering daarvan. Voorbeelden uit andere landen (bijvoorbeeld de Verenigde Staten) laten zien dat dit tot onbestuurbaarheid kan leiden. Tevens wordt met de voorgestelde aanpassingen invulling gegeven aan expliciete en gewenste parlementaire verantwoordelijkheid voor toetsing van voorgenomen wetgeving aan de Grondwet. Vorenstaande lijkt me een debat waard.