We meten wat af tegenwoordig. En ondanks het feit dat we er soms helemaal klaar mee zijn- zeker als het je eigen functioneren raakt- bevordert het de transparantie en geeft het beleidsmakers een kompas om op te sturen. Met name in en over het bedrijfsleven is veel informatie voorhanden. Soms omdat dat vereist is (jaarverslaglegging, beursrichtlijnen, governance, transparantie, etc.) en vaak omdat de markt daarom vraagt (analisten, veiligheid, kwaliteit, punctualiteit, etc.). Daarnaast zijn er nog een hoop benchmarks die een licht werpen over de prestaties van de economie als geheel en van sectoren, bedrijven, personen.
Er is één sector die wat dit betreft onderbelicht is: de overheid. Zij faciliteert en reguleert de samenleving waarin we leven in belangrijke mate, bemoeit zich direct en indirect intens met ons en vraagt ons om een aanzienlijke financiële bijdrage in haar functioneren. Ze laat zich zelf echter heel slecht in de kaart kijken. Er zijn wel onderzoeken die inzage geven in hoe landen ten opzichte van elkaar functioneren in termen van innovatie, concurrentiekracht, sociale ontwikkeling of rechtszekerheid om er een paar te noemen, maar… dit zijn slechts deelonderzoeken die alleen “output” meten, zonder dat een verband gelegd wordt met de “input” kant. Het is een beetje als in het voetbal. Real Madrid kan zich dit jaar winnaar van de Champions League noemen, maar interessant is ook wat het gekost heeft om deze prestatie te leveren, en hoe dat zich bijvoorbeeld verhoudt tot de prestatie van Atletico Madrid, de nummer twee, die die plek behaald heeft met één vijfde van het budget van Real Madrid (maar met een bijna even grote schuld, dat dan weer wel) of Ajax die weer een fractie daarvan te besteden heeft.
Wereldwijd legt de overheid een beslag op de totale economie van rond de 35% als je alle salarissen van ambtenaren en lagen van het overheidsapparaat meetelt. In Nederland is dat zelfs een kleine 50% van het Bruto Nationale Product (“BNP”). Dit zijn bestedingen van de overheid die bijdragen aan welvaart en welzijn voor haar burgers, maar die ook dienen te worden gefinancierd uit opbrengsten van de overheid door belastingheffing, staatsdeelnemingen of uit (een aandeel in) de exploratie van minerale grondstoffen. Vreemd genoeg hebben we echter geen enkel idee hoe de prestaties van de overheid zich verhouden tot het beslag wat zij legt op de economie en daarmee uiteindelijk, ook op ons als burgers.
Het is tijd ons inzicht hierin te vergroten. Het gaat er daarbij niet om een kwalitatief oordeel uit te spreken over de hoogte van de uitgaven als zodanig. Belangrijker in dit verband is of de prestaties van de overheid in verhouding staan tot de hoogte van de daarvoor gepleegde uitgaven. Dit kan eigenlijk alleen door de vergelijking aan te gaan met andere landen, te “benchmarken” dus. Afhankelijk van de daarvoor gekozen methode, maakt het niet uit of je meer of minder uitgeeft. Het gaat erom dat jouw uitgaven in verhouding tot andere landen, een prestatie opleveren die daarmee in een redelijke verhouding staat. Als een belangrijk deel van je BNP via de overheid loopt, mag je verwachten dat de “prestatieopbrengst” daarvan hoog is. Andersom werkt het net zo: een laag beslag op het BNP, rechtvaardigt een lage prestatieopbrengst.
In de door mij gebruikte opzet, vergelijk ik “rangordes” met elkaar. Ik gebruik hiervoor data en indexen die door anderen zijn samengesteld en welke ik relevant acht voor de door mij gestelde vraag: “Wordt er door een land een prestatie geleverd (“output”) die in verhouding staat tot de middelen welke zij inzet (“input”) om die prestatie te leveren?”
De “input” component (I ), geeft weer hoeveel middelen de overheid gebruikt om haar doelen te bereiken. Hiervoor gebruik ik het naar koopkracht gecorrigeerd bedrag, dat teruggerekend naar hoofd van de bevolking, in een land door de totale overheid wordt uitgegeven (ontleend aan data van de Heritage Foundation voor haar Index of Economic Freedom). De “output” component (O) bestaat uit twee delen. Een extern deel dat de directe en indirecte prestaties van overheidshandelen voor de maatschappij weergeeft (Oe) en een intern deel wat het functioneren van de overheid als zodanig weergeeft (Oi ). Beiden worden even zwaar gewogen. Omdat er enige tijd zit tussen het inzetten van middelen en het zich vertalen daarvan in beoogde effecten voor de maatschappij, wordt voor I, de input component, zoveel mogelijk gebruik gemaakt van cijfers die twee jaar liggen voor die welke gehanteerd worden voor de O, de output component.
De externe maatschappelijke output component (Oe) wordt bepaalt door de “Social Progress Index”, een initiatief van The Social Progress Imperative. Deze index meet over meer dan 50 dimensies een groot aantal facetten van maatschappelijke prestatievelden waarvoor de overheid direct of indirect verantwoordelijk is en richting aan geeft. De interne functionele output component (Oi ) wordt bepaald door de Government Effectiveness Indicator, welke onderdeel uitmaakt van de Worldwide Governance Indicators van de World Bank en die de kwaliteit en geloofwaardigheid van overheidsfunctioneren en dienstverlening, beleidsbepaling alsmede implementatie vastlegt.
Deze indicatoren worden van laag naar hoog op een schaal van 0 tot 100 gerangschikt en volgens voor ieder land afzonderlijk (Cx) op basis van de volgende formule naar een score herleid:
De uiteindelijke score voor een land is een getal “boven het honderd” (een prestatie die uitgaat boven de aangewende middelen) of “onder het honderd” (een prestatie die achterblijft bij de aangewende middelen). Er vindt een beperkte algemene (dus niet selectieve) eliminatie plaats om excessieve en zeer afwijkende scores buiten de uitkomsten te houden (voor gehanteerde benadering zie hier). De aldus berekende scores vormen samen de Public Governance Performance Indicator (“PGPI”).
Ik ben me ervan bewust dat deze methode mogelijk nog verdere statistische verificatie vergt (wellicht iets voor de toekomst, hulp wordt dankbaar aanvaard). De gekozen benadering geeft door zijn relatief eenvoudige opzet en uitgangspunten echter wel degelijk een representatieve indruk van de prestaties van de overheid in relatie tot de door haar ingezette middelen.
De uitkomsten laten zich vangen in navolgende kaart.
Een aantal landen presteren meer dan behoorlijk: Australië, Nieuw Zeeland, Zwiserland maar ook bijvoorbeeld Mexico en Zuid Afrika leveren prestaties die bovenproportioneel zijn aan de door hen ingezette en aangewende middelen. Dat kan niet gezegd worden van Italië, Griekenland, Rusland en Argentinië om er een paar te noemen. Zij scoren zwaar onder de maat. Beter, maar nog steeds slecht scoren de Verenigde Staten, Frankrijk, België en Oostenrijk. Deze landen blijven duidelijk achter in prestaties ten opzichte van de door hen ingezette middelen. Dit kan liggen aan bureaucratie of bijvoorbeeld eenzijdige bestedingen (voor de Verenigde Staten valt bijvoorbeeld te denken aan de structuur van het politieke proces, kosten van de defensie, focus op veiligheid (NSA)) maar het vergt per land een nadere bestudering om hier meer en een beter inzicht in te krijgen.
De prestaties van Nederland, het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Noorwegen blijven achter bij de middelen die ze verbruiken, maar niet veel. Dit neemt niet weg dat, bij een gelijkblijvend ambitieniveau, er gekeken moet worden of de middelen wel effectief genoeg ingezet worden (bureaucratie, handhaving hoge regeldruk) of dat mogelijk een organisatie in stand wordt gehouden die zijn doel voorbij schiet (teveel bestuurslagen zonder of met een achterblijvend rendement of een duidelijk doel).
Nederland staat in menig internationaal ranglijstje op 3 of minder procentpunten van de top. Toch presteert ze niet goed in relatie tot de vrijgemaakt middelen. Nederland komt uit op een resultaat van 95,9 in de PGPI. Waar ligt dit aan? De oorzaken kunnen legio zijn, de discussie is waar het om gaat. Uiteindelijk gaat het om wat we als land willen bereiken en welke middelen we daarvoor inzetten. Het kan niet zo zijn dat we met belastinggeld meer middelen inzetten dan onze ambities nodig hebben. Andersom is het van belang dat we onze ambities met beperkte middelen zo goed mogelijk ondersteunen. Dit doet vervolgens wel de vraag opkomen welke ambities prioriteit hebben boven andere en of we als land die ook alle moeten verwezenlijken. Een nationaal ambitieonderzoek zou hier wellicht een aardig hulpmiddel bij zijn.
Door te spiegelen aan deze indicator, kan nu een vergelijking worden gemaakt naar prestaties in relatie tot uitgaven met andere landen. Een vergelijking die op nationaal niet te maken valt. Deze intern gerichte blik ontneemt zicht en blokkeert het ter discussie stellen van heilige huisjes. Dit is ongezond en de indicator beoogt hier verandering in te gaan brengen. Het geeft niet alleen de overheid een signaal anders te kijken naar haar prestaties, maar ook wij burgers, de belastingbetalers, kunnen nu zelf toetsen hoe de overheid presteert in relatie tot de ingezette middelen. Dat is winst en zeer nodig in een tijdsgewricht waarin overheden vooral anderen tegen het licht houden en een beperkt lerend en aanpassend vermogen ten toon spreiden wanneer zij op hun eigen functioneren worden aangesproken.