De laatste paar maanden hebben we kunnen waarnemen wat er gebeurt als ‘het volk’ overgeleverd wordt aan de retoriek van nationalistisch populistische volksmenners die betogen dat ze het beste met het land voor hebben. Het Oekraïne-referendum heeft laten zien hoe misbruik kan worden gemaakt van de referendumwet om onvrede te uiten over het functioneren van de Europese Unie. Het EU-verdrag met Oekraïne was het voorwendsel, niet de aanleiding voor het referendum. Echte argumenten zijn nauwelijks voorbij gekomen, valse sentimenten en halve waarheden echter des te meer (in mijn artikelenreeks over het Oekraïne-referendum ben ik daar uitgebreid op ingegaan).
Ook rond het Britse EU-referendum hing deze sfeer. Pas na het bekend worden van de uitslag ging het over feiten en werden we bedolven onder analyses die in de aanloop naar de betreffende verkiezingen zo schrijnend hadden ontbroken. Een analyse van de hand van Peter Mandelson in de Financial Times van 2 juli j.l. over hoe het ‘Remain-kamp’ haar campagne verloor, laat goed zien hoe lastig het is om in de bij referenda gebruikelijke ‘voor’ en ‘tegen’ vraagstukken om te gaan met de vele, vaak tegengestelde, politieke belangen en dilemma’s, wat de (verwoestende) kracht is van effectieve maar niet noodzakelijk feitelijk juiste ‘framing’, en hoe moeilijk het is een campagne te voeren op inhoud wanneer emoties de boventoon voeren.
Het is duidelijk geworden dat ‘sentiment’ en ‘onderbuik’ het bij de meeste referenda winnen van ‘inhoud’ en ‘feiten’. In een dergelijke omgeving is het referendum een machtig, maar ook politiek zeer gevaarlijk instrument (Zwitserland is hierop wellicht een uitzondering omdat referenda daar bindend, en een integraal en ingeburgerd onderdeel zijn van het politieke systeem). Het is mede daarom des te verbazender dat zowel in Nederland als Groot-Brittannië de politiek volstrekt voorbijgaat aan het in die landen raadgevende karakter daarvan. De regering mag de uitkomst van een raadgevend referendum naast zich neerleggen, maar gaat daar niet (snel?) toe over. Hoe wankel moet de basis onder ‘de volkswil’ zijn voor een regerering de moed heeft hier wél tegenin te gaan?
Politici worden gekozen om namens ons wetten te maken, besluiten te nemen en het bestuur te controleren. Ze worden geacht zich gewetensvol en met rechte rug van deze taak te kwijten. Als we vinden dat (sommige) politici deze opdracht niet aankunnen, zijn we in de gelegenheid bij volgende verkiezingen politici te kiezen waar we meer vertrouwen in hebben. Dit vergt weliswaar enige reflectie voorafgaande aan de verkiezing, maar dat hoort nu eenmaal bij het belang dat aan verkiezingen binnen ons systeem van de representatieve democratie. Het uitbesteden van macht aan een volksvertegenwoordiging is een serieuze zaak en brengt voor de ontvanger van de stem een zware verantwoordelijkheid met zich mee. Wij moeten erop kunnen vertrouwen dat zowel het geven van een stem als het ontvangen daarvan met de grootst mogelijke zorgvuldigheid wordt behandeld. Wij zouden daarom allen moeten willen dat een correctie op een door de volksvertegenwoordiging genomen besluit, slechts onder zeer bijzondere omstandigheden mogelijk is. De huidige ‘Wet op het raadgevend referendum’ biedt echter, volgens mij, onvoldoende zekerheid voor deze gewenste terughoudendheid.
Intentie en onvermogen
De indieners van de ‘Wet raadgevend referendum’ zagen het referendum als een manier om kiezers in staat te stellen “om wanneer ze dat willen in te grijpen wanneer er besluiten worden genomen die vermeend geen draagvlak in de samenleving hebben” (Memorie van Toelichting Wet raadgevend referendum). Op zich is hier niets mis mee. Immers, het inbouwen van een ‘veiligheidsklep’ in het wetgevend proces, daar waar zowel de Tweede als Eerste Kamer dwaalt met betrekking tot het noodzakelijke draagvlak voor een door te voeren besluit, kan de democratische legitimiteit van en daarmee draagvlak voor besluitvorming verhogen. Voorwaarde hiervoor is echter wel dat voorkomen wordt dat het referendum ‘gekaapt’ wordt voor oneigenlijke doeleinden, dat achteraf discussie blijft over het draagvlak voor de tegenstem en/of dat onduidelijk is wat kiezers nu eigenlijk met hun stem (of het onthouden daarvan) bedoeld hebben. Het Oekraïne-referendum is van al deze drie elementen een glansrijk voorbeeld.
- Oneigenlijk gebruik: vanaf het begin is het ‘Nee’-kamp zeer duidelijk geweest over zijn intenties. Het stelde onomwonden dat het associatieverdrag met Oekraïne gebruikt werd als “handvat om een discussie over (het gebrek aan) democratie in Europa op gang te krijgen”. In deze zin was het referendum niet de correctie op een door de beide Kamers van het parlement genomen besluit waarvoor het bedoeld is, maar een aanleiding een politiek thema op de agenda te zetten. Moeten wij als kiezer opgezadeld worden met referenda die niet over het besluit zelf gaan, maar primair bedoeld zijn een daarmee al dan niet aanpalend belang te dienen? De politiek zou zichzelf niet serieus nemen als dit middel voor dat doel misbruikt kan worden.
- Draagvlak tegenstem: de opkomstdrempel die gehaald moet worden om van een geldige uitslag te spreken (minimaal 30% opkomst) is, als we de berichtgeving voorafgaande en na de stemming mogen geloven, een bron van strategisch stemgedrag gebleken. Velen zijn thuisgebleven in de hoop dat de drempel niet gehaald zou worden. Van de opgeroepen kiesgerechtigden kwam uiteindelijk 32,2% opdagen, en daarvan stemde 61,1% tegen. Als het de bedoeling is om besluiten die ‘vermeend geen draagvlak in de samenleving hebben’ tegen te kunnen houden, dan zijn 19,7% tegenstemmers van de totale kiezerspopulatie hiervoor echt te weinig. Wat zouden de andere ruim 80% kiesgerechtigden gedacht hebben? Juist bij een raadgevend referendum zou daar aandacht voor moeten zijn (geweest). Dat dit niet gebeurd is, zegt enerzijds iets over de angst (en wellicht ook respect) van de politiek voor de verklaarde volkswil, maar impliceert tegelijkertijd dat het predicaat raadgevend waarschijnlijk de lading niet dekt en dat een andere benadering wenselijk is.
- Interpretatie (tegen)stem: hoe moet de stem van de kiezer worden uitgelegd als de vraagstelling onder het referendum diffuus is? Was iedere tegenstemmer tegen het verdrag, of gaf men slechts gehoor aan de oproep een signaal af te geven over het democratische gehalte van de EU? Waren de thuisblijvers mensen die sowieso niet meedoen aan verkiezingen of trachtten ze te voorkomen dat het referendum geldig zou zijn? Welke raad heeft de kiezer de regering nu eigenlijk meegegeven? We zullen het niet zeker weten omdat verzuimd is een onderzoek te doen naar de overwegingen van voor- en tegenstemmers bij het uitbrengen van hun stem en van thuisblijvers voor het wegblijven.
Voorstel voor een nieuwe referendumwet
Samenvattend kan gesteld worden dat het raadgevend referendum de deur openzet voor opportunistisch ketelgeroffel, vaag stemgedrag in de hand werkt en onduidelijke uitkomsten genereert. Slappe politieke knieën in het aangezicht van ‘de volkswil’ ontnemen vervolgens het predicaat raadgevend aan de uitkomst daarvan, waardoor we opgezadeld worden met betrekkelijk onmogelijke situaties. Om ongelukken te voorkomen is het wenselijk de regering tegen zichzelf te beschermen en het land te behoeden voor een uit de hand gelopen uiting van deze ‘vox populi’. Kortom, aanpassingen zijn meer dan gewenst. Het valt te overwegen een viertal aanpassingen te plegen teneinde te bereiken dat volwassen tegengeluid mogelijk wordt en referenda kunnen bijdragen aan het scherp en eerlijk houden van de democratie.
- Rechtstreeks en onmiskenbaar verband
Voor een brede acceptatie van het referendum als noodrem op het politieke besluitvormingsproces zal in de eerste plaats misbruik daarvan dienen te worden bestreden. Een onafhankelijke commissie zou bij iedere geslaagde oproep tot een referendum dienen te onderzoeken hoe deze oproep tot het ondersteunen van het initiatief voor een referendum, zich verhoudt tot het voorliggende besluit wat de Tweede en Eerste Kamer hebben genomen. Ziet de oproep op het besluit zelf, of worden bij de werving van ondersteuningsverklaringen andere zaken aan de orde gesteld of andere doelen nagestreefd dan waarop het besluit zelf ziet? Ik stel voor om een initiatief alleen dan referendabel te verklaren, indien door een onafhankelijke commissie is vastgesteld dat sprake is van een rechtstreeks en onmiskenbaar verband tussen het voorliggende besluit en de (communicatie rond de) oproep tot het onderwerpen daarvan aan een referendum.
- Geen opkomstdrempel
De ervaring met het Oekraïne-referendum heeft ons geleerd dat een kiesdrempel het stemgedrag op bizarre wijze beïnvloedt. Het heeft er alle schijn van dat de zwijgende meerderheid door thuis te blijven, het ‘nee’-kamp, die juist fanatiek ingezet had op het halen van de drempel, de overwinning cadeau heeft gedaan. De opkomstdrempel werkt verstorend op het stemgedrag en om dat te voorkomen stel ik voor deze af te schaffen. Als er 300.000 geldige ondersteuningsverklaringen zijn ingediend en er een rechtstreeks en onmiskenbaar verband is gebleken tussen de oproep tot die ondersteuning en het besluit dat de initiatiefnemers aan het referendum willen onderwerpen, dan roept de democratische plicht, hoort iedere stem te tellen en is een opkomstdrempel, naar mijn stellige overtuiging, niet gewenst.
- Bindend
Hoewel referenda in het huidige systeem een raadgevend karakter hebben, lijkt het erop dat politici zich bij de uitslag neerleggen en de uitkomst de facto bindend achten. Ook in Groot-Brittannië lijkt dit vooralsnog het geval en de conclusie kan geen andere zijn dan dat politici in dit deel van de wereld zich onderwerpen aan de uitkomst van het referendum, of dit nu een raadgevend karakter heeft of niet. Die kiezers die meenden dat het referendum vrijblijvend is (want raadgevend) en het gezonde verstand bij politici uiteindelijk wel zal zegevieren, komen bedrogen uit. Politici zitten nu eenmaal gevangen in de structuur van de politieke logica en kunnen zich begrijpelijkerwijs niet zonder nadelige gevolgen onttrekken aan de geldige uitkomst van een democratisch proces. Omwille van deze ‘wetmatigheid’ en ter bevordering van duidelijkheid en transparantie rond de besluitvorming meen ik dat een volwassen democratie erbij gebaat is dat de geldige uitkomst van een referendum bindend is.
- Gekwalificeerde meerderheid
Het referendum is een noodrem op het wetgevend proces. Zowel de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer als de Eerste Kamer hebben zich in meerderheid uitgesproken voor een bepaald voorstel. Gelet op de plaats die deze vertegenwoordigende lichamen innemen in onze democratie, mag hier niet lichtvaardig aan voorbij gegaan worden. De oorspronkelijke indieners van de Wet raadgevend referendum hebben duidelijk benadrukt dat het referendum gezien moet worden als een middel om besluiten waar vermeend geen draagvlak voor bestaat in de samenleving, terug te kunnen draaien. Stel dat bij een referendum 51% tegen een bepaald besluit is en 49% is voor, ontbreekt dan het draagvlak voor dat besluit? Zou het kunnen zijn dat een simpele ‘voor’ of ‘tegen’-vraag niet volledig recht kan doen aan de complexiteit die in al haar facetten nu eenmaal een rol spelen bij het al dan niet goedkeuren van een besluit? Het zou de rol van de wetgever dramatisch uithollen en het zou de kwaliteit van het wetgevende proces enorm ondermijnen als een gewone meerderheid hier bepalend is. Toch is het belangrijk dat onder omstandigheden de noodrem in werking kan worden gesteld. Om die reden stel ik voor de uitkomst van een referendum pas geldig te doen zijn indien een gekwalificeerde meerderheid van tweederde van de uitgebrachte stemmen ‘tegen’ is.
Ter afsluiting
Binnen deze grenzen kan naar mijn mening het democratische proces zich met respect voor ieders rol daarin voltrekken. Het is niet waarschijnlijk dat van het referendum veel gebruik zal worden gemaakt. Het biedt echter wel een borging tegen mogelijke politieke willekeur en onverschilligheid ten aanzien van belangrijke en mogelijk breed binnen de samenleving levende sentimenten. Zelfs als de benodigde tweederdemeerderheid er niet komt, wordt een belangrijk signaal afgegeven waar de politiek -weliswaar zonder dat het besluit direct van tafel is- wel degelijk rekening mee dient te houden. Hiermee wordt de impliciete onvermijdelijkheid van het huidige systeem vervangen door een structuur waarin belangrijke binnen de samenleving levende signalen afgegeven kunnen worden of, als het daadwerkelijk de spuigaten uitloopt, besluiten ongedaan gemaakt kunnen worden. De nadelen van de huidige situatie worden hiermee ondervangen, zonder dat het tegengeluid verstomt. Dit doet recht aan de eisen van een volwassen democratie en is een wezenlijke factor in het draagvlak daarvoor.